概括近代中国推进地方自治的意义3篇

概括近代中国推进地方自治的意义3篇概括近代中国推进地方自治的意义　　民族区域自治原因内容和意义　　民族区域自治原因、内容和意义　　中国是一个统一的多民族国家。到目前为止，中央政府已经确认并确认了56个下面是小编为大家整理的概括近代中国推进地方自治的意义3篇,供大家参考。

篇一：概括近代中国推进地方自治的意义

　　民族区域自治原因内容和意义

　　民族区域自治原因、内容和意义

　　中国是一个统一的多民族国家。到目前为止，中央政府已经确认并确认了56个民族。其中汉族人口最多，其他55个民族人口较少。他们通常被称为少数民族。根据2000年第五次全国人口普查，少数民族人口为10643万，占全国总人口的8.41%。

　　中国实行民族区域自治制度的原因

　　1.中国在历史上长期是一个集中统一的国家。在长期的历史发展中，中国各民族逐渐融入中华民族。

　　2．长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。

　　3.中国人口、资源分布和经济文化发展不平衡。只有实行民族区域自治制度，才能有利于各民族的发展和国家的繁荣富强。

　　4．自1840年以来，中国各民族都面临着反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了互相离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。

　　民族区域自治制度的优越性

　　实践证明，实行民族区域自治既符合历史的发展，又符合现实情况，有很大的优越性。1．有助于把国家统一和少数民族自治结合起来，既维护了国家主权统一，又保障了少数民族管理本民族地区事务的权利。

　　2.有利于把民族的方针政策与少数民族地区的具体特点相结合，适应民族和地区的条件，有利于民族自治地方经济和社会事业的发展。3.促进国家繁荣与国家繁荣的结合。

　　4．有助于把各民族热爱祖国的感情和热爱本民族的感情结合起来。

　　民族区域自治制度的基本含义和特征

　　少数民族地区实行民族区域自治是指在国家的统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族当家作主，自己管理本自治地方的内部事物。它是《中华人民共和国宪法》规定的我国处理民族关系的一项政治制度，也是解决国内民族问题的一项基本政策。

　　中国的民族区域自治制度有两个显著特点：第一，中国的民族区域自治是国家统一领导下的自治。各民族自治地方都是中国不可分割的一部分。所有民族自治机关都是中央政

　　府领导下的地方一级政权，必须服从中央政府的统一领导。第二，中国的民族区域自治不仅仅是一个简单的民族自治或地方自治，而是一个民族和地区因素的结合，以及政治和经济因素的结合。

　　猪头唛bb2021-03-1217:57:03

　　民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，在少数民族地区实行区域自治、设立自治机关和实行自治的制度。

　　民族自治地方的行政地位，原则上是依据各自治地方的地域大小和人口多少决定的。自治区与省同级，自治州与地级市同级，自治县与县同级。

　　一、民族自治地方的自治机关及其地位

　　（一）民族自治地方的自治机关

　　民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院。

　　民族自治地方的自治机关的组成和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。

　　（二）

　　民族自治地方自治机关的行政地位

　　民族自治地方的自治机关实行人民代表大会制。

　　民族自治地方的人民政府向本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

　　各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

　　民族自治地方的自治机关实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，主持本级人民政府的工作

　　zhangf1012021-08-0613:45:25

　　内涵是

　　民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。

　　民族自治地方的行政地位，原则上根据各民族自治地方的面积和人口确定。自治区与省同级，自治州与地级市同级，自治县与县同级。

　　一、民族自治地方的自治机关及其地位

　　（一）

　　民族自治地方的自治机关

　　民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院。

　　民族自治地方的自治机关的组成和工作，依照宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。

　　（二）民族自治地方自治机关的行政地位

　　民族自治地方的自治机关实行人民代表大会制度。

　　民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。民族自治地方自治机关实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民政府的工作。

　　二、民族自治地方自治机关的自治权

　　（一）民族自治地方自治机关的民族特色

　　一、自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的人民代表大会常务委员会由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。

　　2、民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区内的民族特别是少数民族也应有适当名额的代表，而且对人口较少的民族的代表名额和比例分配将依法给予适当的照顾。

　　（三）民族自治地方人民政府和政府工作机构的组成人员，应当尽量配备少数民族干部，对基本具备条件的优先配备。

　　实行民族区域自治的民族人口占本地区总人口1/2或以上的，其干部构成应当与本民族人口比例大体相当；少于1/2或者更少的，一般应高于本民族人口比例。

　　（二）

　　民族自治地方自治机关的自治权

　　1、民族立法权

　　民族自治地方的人民代表大会有权根据当地的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例。

　　自治条例规定有关本地方实行民族区域自治的基本问题；单行条例规定有关本地实行民族区域自治的某一方面的具体事项。

　　自治条例和单行条例可以对国家法律、政策作出灵活规定。

　　自治区的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报请全国人民代表大会常务委员会备案。

　　2.灵活的执行力

　　上级国家机关的决议、决定、命令和指标，如果不适合民族自治地方实际情况，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

　　3.财政和经济自主权

　　民族自治地方的自治机关具有较大程度的财政经济自主权，并可以享受国家的照顾和优待。

　　依照国家规定属于民族自治地方的财政收入，由民族自治地方的自治机关独立安排和使用。

　　民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。

　　民族自治地方的预算支出，按照国家规定设立流动资金，储备资金在预算中的比例高于普通地区。

　　4、文化、语言文字自主权

　　民族自治地方的自治机关享有一定的文化自治权。

　　民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

　　同时使用几种通用语言执行公务的，可以使用实行区域自治的民族的语言。

　　5、组织公安部队权

　　民族自治地方的自治机关根据国家军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织当地公安力量维护社会治安。

　　6、少数民族干部具有任用优先权

篇二：概括近代中国推进地方自治的意义

　　中国地方自治立法的开端——清末地方自治

　　20世纪初年，西方列强入侵，中国内忧外患，清政府发布“变法”、“仿行宪政”的上谕，推行“预备立宪”、“修订法律”等项措施，地方自治是其中的重要内容之一，之后清政府颁布了一系列的地方自治章程，在全国各地加以实施。通过这一系列的措施，地方自治形成了初步架构。作为清末新政重要内容之一的地方自治，是中国近代意义的地方自治的开端，也是中国政治近代化的重要条件和基础，虽然有一定的历史局限性，但更有着重要的历史意义。

　　标签：清末；预备立宪；地方自治

　　一、清末地方自治立法的时代背景

　　清末是我国政治发生翻天覆地变化的重要历史时期，它开启了中国政治走向现代化的闸门。随着帝国主义侵略不断加深，清王朝日渐衰落，清政府面临前所未有的困境。内忧外患的中国社会思变成风，代表较先进生产方式的民族资产阶级从各自立场出发，纷纷发表政治主张：康梁仍坚持保皇改良，而以孙中山为首的民族资产阶级则以“驱逐鞑虏”的革命姿态崭露头角。一场带有进步色彩的新政势在必行。

　　（一）清末“新政”的实施

　　1901年1月29日,慈禧太后在西安颁布“预约变法”的上谕，内称：“世有万祀不易之常经，无一成不变之治法……一切政是，尤须切实整顿，以其渐致富强。”4月21日，清廷成立了以奕眶为首的督办政务处，李鸿章、荣禄等为督办大臣，刘坤一、张之洞为参预，新政正式启动。

　　清末新政，就其实施结果而言，是十分有限的，但它却给鸦片战争以来步履艰难的中国现代化进程带来了新的契机，一方面，它第一次给中国的现代化事业提供了一个合法性的基础，改革的阻力大大减小；另一方面，新政导致的思想解放，又成为新一轮政治动员的前提。”[1]“虽然清末新政的现代化由于1911年辛亥革命的爆发而中途夭折”，但是，“这十年的变化超过鸦片战争以来半个世纪的变化，并涉及政治、经济、文化、思想各方面，表明中国正在开始深化社会变革的新起点。”[2]“它是中国政治制度近代化的开端。”[3]

　　（二）清末“预备立宪”及地方自治的提出

　　20世纪初年，在内外新旧矛盾的交织中，清廷发布“变法”、“仿行宪政”的上谕，推行“预备立宪”、“修订法律”等项措施。光绪三十一年（1905年），清廷派遣载泽等五大臣出国考察，五大臣行前，提出一份以五年为改行立宪的奏折，折中提出的“布地方自治”是中国历史上在官方文件中首次提出的具有近代意义的地方自治的概念。实行变法，地方自治是其中最重要的内容之一。

　　1907年清政府诏令在中央筹设资政院，在地方各省设立咨议局。资政院拥有国家财政预算、决策、税法和公债的职权，由此得以监督政府，拥有议决宪法以外各种新定法典及其后的修改权。1908年颁布《各省咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》，到1909年秋天全国除新疆外各省咨议局陆续设立。1909年颁布《资政院院章》，该院于1910年10月开院议事。各省咨议局和在此基础上建立的资政院，为新兴工商资产阶级、知识分子、士绅阶层提供了合法参政议政的场所。各地咨议局的议员大多是知识分子、新兴工商资产阶级，中央资政院中也有了一部分。清末宪政体制建设，除于中央设资政院、于地方设咨议局之外，地方自治的推行是更具有近代意义，且较有成效的一项活动。可以说这是中国近代意义的地方自治尝试的开端。

　　二、清末地方自治立法的的活动及其基本内容

　　1909年和1910年清政府相继颁布的《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，在全国推行地方自治。自治分两级：城镇乡级自治为下级自治，限五年初具规模；府厅州县级为上级自治，限七年内一律成立。1909年颁布《自治研究所章程》，规定

　　“讲习自治章程，造就自治职员”。此外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊物宣传，以资劝导”。[4]至1911年，全国各地成立的自治会、自治研究会、自治预备会等团体达50多个，此外还有更多的自治研究所、自治公所、议事会、董事会等机构。仅直隶一省在1910年底，就有自治预备会81处、自治研究所128处、学员3400余名。[5]

　　清政府相继颁布的《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，在自治范围的规定上两者基本相同。可以看出，清末地方自治的范围涉及到居民社会生活的各个方面。以《城镇乡地方自治章程》为例，在本章程第一章中的第三节，规定的是自治范围，涉及如下几个方面：“(1)本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事；(2)本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会、其他关于本城镇乡卫生之事；(3)本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其他关于本城镇乡道路工程之事；(4)本城镇乡之农工商务

　　：改良种植牧畜及渔业、工艺产、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其他关于本城镇乡农工商务之事；(5)本城镇乡之善举：救济事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫农工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹、其他关于本城镇乡善举之；(6)本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水、其他关于本城镇乡公共营业之事；(7)因办理本条各款筹集款项等事；(8)其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。”[6]

　　章程的这种制度性规定，有利于地方各项事业的全面推进。其中值得重视的是，它把自筹地方事业经费作为自治范围的一部分，使各项事业的开展不至于因为政府财政的支出而无法展开。此外，自治范围中规定的“恤嫠”、“施衣”、“放粥”、“义仓积谷”、“救生会”、“救荒”、“义棺义冢”等公益事业，既继承了历史上的“义举”风尚，体现了中华民族“相互扶助”的优良美德，同时也顾及到了当时社会普遍贫困的实际需要。而把“贫农工艺”确定为自治范围，则有助于动员社会力

　　量帮助贫苦大众掌握谋生手段。同时，也就促使传统慈善事业的内涵，由重视“养”，过渡到“养”、“教”并重，“使得传统慈善事业发展为近代慈善公益事业”，[7]体现出当时社会的进步和发展。

　　三、清末自治立法的局限性和进步意义

　　（一）清末地方自治的局限性

　　清末民初的地方自治是中国早期资产阶级和封建统治阶级的双向选择，也是中国早期政治现代化历程的重要一环。晚清时期的地方自治处于兴起和初步尝试阶段，其兴起以地方自治思潮的出现为标志，是资产阶级与开明地方势力结合的产物。清末地方自治运动尽管具有很大的历史进步意义，但由于时代背景所限，仍带有较大的局限性，主要表现在以下几个方面：

　　第一，以自治为名，实为官治。清政府推行地方自治其目的实欲加强官治，其手段则在扶植绅治，抑制民治。清政府设计的州县地方自治，是以官治统率自治，以自治辅佐官治为出发点。尽管中央政府对地方自治的适当监督是有必要的，但清政府的初衷并非还权于民。因此，造成了自治活动受到来自官方的过多干涉，甚至成为地方官员扩充势力的工具，使自治效果大打折扣。

　　第二，有一定的反动腐朽性。清政府举办地方自治，仅借以遏止革命潮流，以苟延残喘其统治权，非有扩张民权之真意，人民在地方自治中丝毫没有得到一点民主自由的权利。所选议员、自治职员，均为一般腐化人物所垄断，使得“向目无钱捐官无资格出洋无利举进身者，借此干预叠事为升官筮财之基础也”。地方自治体的议决和行政机关，均被少数“鱼肉乡民”的地主土豪劣绅所把持，如天津府县创设的地方自治局“爱就义务公所”内所设的“地方公议局”，议长是州县官，议员是州判吏目，议董是绅士。

　　第三，不具有可行性。欧美各国推行地方自治是资本主义商品经济发展的产物，中国当时依然是个半殖民地半封建社会的国家，自给自足的自然经济是当时经济的主要成份，资本主义经济虽有所发展，但不占主导地位。这决定了中国没有实施地方自治的经济基础。欧州各国推行地方自治都是在封建专制统治被推翻，资本主义制度确立之后，而清政府却是在封建专制统治的基础上，由官绅推行地方自治，这就决定了中国推行地方自治缺乏政治基础。

　　（二）清末地方自治的历史意义

　　清朝统治者主观上想极力维护其统治秩序，但我们评判历史，不能仅从主观愿望出发，主观愿望和历史的客观内容是不同的两个方面，我们不能以纯动机论历史。正如列宁所说：“我们不是根据历史活动家有没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比前辈提供了的新东西。”清末地方自治是由资产阶级立宪派发起，被清政府肯定和推行的一次近代化运动，有着重要的历史意义。

　　清末地方自治运动使中国的权力结构进一步分化，加强了中国宪政的发展基

　　础。虽然清政府迫于各种需要，在“以自治辅助官治”的前提下支持推行地方自治运动，但当时地方自治运动的发展却进一步加深了清朝权力结构的分化。地方各级代议机构的设立，改变了千年以来由士大夫阶层占有政治资源的格局，使商人阶层首次拥有了政治话语权，尽管这种政治上的能力仅限于地方政权之中，尽管此时的绅商阶层还不能被称作资产阶级，但是，这毕竟逐渐改变了传统的地主阶级一统天下的格局，使地方政权的性质发生了转变，地方政权不仅仅是皇权专制统治的延伸，而在某种程度上成为为特定商业利益集团和地方集团服务的工具，从而不可避免地削弱了中国自上而下的专制一体统治。清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权力，社会影响力大大增强，成为对政府权威的强有力的制衡力量，这样，地方社会就加强了对政府决策和行为的监督与制约，以至于随着清政府的倾覆和民国的建立，地方自治机构因其具有新的合法性基础而被纳入新的政治体系，填补了地方公共权力的真空，而地方士绅乘机攫取了相当的权力，成为民国年间地方的一支重要政治力量。[8]

　　总之，无论是从观念、行为还是政治结构方面，清末地方自治运动对于中国政治的现代化而言均是一种初步和有益的尝试，其影响一直波及到民国年间。

　　参考文献：

　　[1]胡福明主编.中国现代化的历史进程[M].合肥：安徽人民出版社,1994.

　　[2]罗荣渠.现代化新论[M].北京：北京大学出版社,1993.

　　[3]侯宜杰.预备立宪是中国政治制度近代化的开端[J].历史档案,1991，(4).

　　[4]故宫博物院明清档案部编.清末筹备立宪档案史料下册[M].北京:中华书局,1979.

　　[5]朱英.晚清经济政策与改革措施[M].武汉:华中师大出版社,1996.

　　[6]城镇乡地方自治章程.商务印书馆印行.

　　[7]王卫平，黄鸿山.中国古代传统社会保障与慈善事业[M].北京：群言出版社,2005.

　　[8]姜栋.清末宪政改革的形而上与形而下[J].法学家,2006，（1）.

篇三：概括近代中国推进地方自治的意义

　　地方自治的概念、流派与体系

　　【原文出处】求索

　　【原刊地名】长沙

　　【原刊期号】200507【原刊页号】45～47【分

　　类

　　号】D411【分

　　类

　　名】宪法学、行政法学

　　【复印期号】200601【作

　　者】陈绍方

　　【作者简介】陈绍方，暨南大学法学院东南亚研究所副教授。（广东

　　广州

　　510632）

　　【内容提要】地方自治是相对于中央集权而言、基于分权原理而设计的一种地方政治制度，它强调一定区域内住民的自主精神和民主权利，是现代社会治理一国之地方的一种科学方式，也是一种世界潮流。地方自治理论具有丰富的内涵，正确把握地方自治的基本理论，是地方自治实践的前提。对中国内地正在推行的农村村民自治与城镇居民自治来说，补上地方自治理论一课，尤其具有重要意义。

　　【摘

　　要

　　题】理论探讨

　　【关

　　键

　　词】地方自治/自治权/自治事务/自治监督

　　地方自治，对今天中国内地人来说，是一个十分陌生的名词。然而在五十多年前的半个世纪中，地方自治却是中国政治学界、社会学界甚至法学界都使用频率较高的一个词汇。在当时的中国，地方自治曾是社会政治生活中的一项重要内容，尤其是在官府和知识界。无论是清末还是民国，地方自治都被视为宪政的基础、基石，其命意之高，几与宪政齐名。在欧美，地方自治的起源更早，但作为近现代意义上的地方自治，则是启蒙运动、工业革命和资产阶级大革命的产物，其理论、制度与实践经数百年的冶炼、发展而渐趋成熟，并经由近代日本的吸纳、改造而输入、影响当时的中国社会。

　　上世纪80年代后期以来，地方自治在中国内地沉寂、湮灭了近40年后，又浮现于中国内地的政治话语、社会基层的制度设计之中，这便是农村村民自治与城镇居民自治。（注：1949年新中国成立后，有少数民族区域自治的制度设计与安排。）

　　由于历史的原因，今天的中国人即使在设计、施行这种低层级的地方自治时（注：依各国地方自治制度、理论，一般将类于乡镇、村的自治称为低级自治，类于县的自治称为中级自治，类于省的自治称为高级自治。），常常陷入诸多的迷惑之中。因此，补上地方自治理论一课，具有重要的理论与现实意义。

　　一

　　地方自治的概念

　　地方自治是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度、方式。一国庞杂之地方事务，主要由中央权力机关及其直辖的下属官僚机构来决定、办理，还是主要由各地方人民自组组织、自行决定、办理，是区分中央集权与地方自治的标尺。以“自治”(homerule)作为地方独立的观念是个古老的学说。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。）

　　而地方自治作为一种思潮则发生于18世纪末叶，形成一种运动，则滥觞于19世纪中叶（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。），作为法律的观念实起源于19世纪之末。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。）

　　因此，地方自治是个历史的概念。在人类社会国家形成的前期，国家的内涵与外延都是模糊不定的，地方之事务多由当地住民依其习惯、法则自为而已。直到中世纪后期，随着统一的民族国家形成，国家功能的强化，各国中央集权日趋加强，地方社会独自而为的情势日渐减弱。也正是因为中世纪的专制、黑暗，在天赋人权、社会契约、权力分立、制衡等资产阶级启蒙思想和产业革命等因素的影响下，为反抗中央集权，英、法、德、美、瑞士等国家先后萌发了具有崭新时代意义的地方自治观念，并经上百年的发展，逐步形成了较明确、有系统的地方自治理论体系和法律制度，并被应用于调适国家与社会、中央与地方关系的实践中。因此，今天人们谈论地方自治，多是以近现代的地方自治作为

　　立论依据的。由于地方事务本身就十分庞杂，要对之进行清晰的条理、高度的概括实非易事。加之各国的历史传统、民族习性、语言表达千差万别，因此要对地方自治作出一个统一、明确的定义，是难乎其难甚至是不可能的事。职是之故，自近代地方自治观念萌生以迄今日，世界各国并没有形成一个统一的、具有权威性的概念。

　　地方自治，在英文中为localself-governmentorlocalautonomy,在法文中为autonomielocale,在德文中为selbstverwaltung,在意文中为amministrazione,其含义在各国不尽相同。有地方政府(localgovernment)、地方行政(localadministration)、地方自治(localself-government)、地方自治团体(localself-governingbody)等称谓。（注：《云五社会科学大辞典》第三册《政治学》，台湾，商务印书馆民国60年版，第110页。）

　　在中文中，地方自治一词是在清末由日本转译而来，而日本又是源自德国。（注：《劝告亟行地方自治理由书》，《云南》第六号，第12-14页。）

　　中文中，自清末以迄今日有关地方自治一词的概念，在公、私有关文献、著述中，可轻易地搜罗出数十种。推之世界各国，就更难计其数了。以研究英国政治法律制度著称于世的德国19世纪学者格莱斯特(又译作“格莱斯脱”、“葛奈斯脱”等)曾下有如下定义：“地方自治就是根据国家的法律，以地方税收负担经费，而以名誉职之职员办理的地方行政事务”。（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。）

　　日本明治维新时期的学者谓“地方自治者，地方团体依于自己机关，以自己之财源，依于法令，处理其地方公共之事务者也”。（注：骆鸿年译述：《地方自治之定义》，《广东地方自治研究录》第9期。）

　　清未有论者谓：“地方自治者，以一府县或一町村之名誉官吏，从国法受政府之监督，以其地方税办理其自己地方之政治之制度也。”（注：《解释地方自治之意义及分类》，《东方杂志》第4年第12期。）

　　民国二十年，林众可在《地方自治概论》一书中列举了地方自治的七种定义后，自下一定义：“地方自治，是地方团体所行的自治行政”（注：林众可：《地方自治概念》，上海，商务印书馆民国20年9月初版，第4页。）。上世纪70年代，台湾学者沈怀玉称“地方自治就是一个国家内部的施政，在一定区域以内，由人民自行制定法规，选举自治人员，组织自治团体，能因地制宜发展该地区的自治事业。”（注：沈怀玉：《清末地方自治思想的输入》，《中央研究院近代史研究所集刊》(台湾)第8期。）

　　《中国大百科全书》1992年初版的《政治学》分卷对地方自治定义为：“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。仅上面列举的这数种定义，就可见人们对地方自治认识之不同，可谓见仁见智。这些认识上的差别，当然是受不同国家，不同历史时期的各种因素的影响。尽管人们的理解、旨趣以及语言表达存在一定的差别，但对地方自治的本质、基本要素的理解则随时代、社会的演进而渐趋一致。

　　地方自治，最通俗、简练的表述是：本地方的人，用本地方的钱，办本地方的事。其实质就是一定区域内的住民对该区域内的公共事务拥有自主权，其精髓就是民主的精神。地方自治的要素主要有：第一，地方自治团体应具有法人的资格，也即在法律上具有独立的人格。这是地方自治团体与地方官署的根本区别。第二，地方自治团体具有地域性特点，其权利义务关系受地域的限制。这是它与职业、学术、慈善等团体的区别所在。第三，自治经费由本地方负担，以地方税办理本地方之公共事务。第四，遵循国家法律，受政府之监督，不能离国家而独立存在。第五，地方自治团体为地方自治的主体，自行处理其事务。（注：参见黄哲真：《地方自治纲要》，上海，中华书局民国24年版，第9-10页；《解释地方自治之意义及分类》，《东方杂志》第4年第12期；罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第69-72页。）

　　在地方自治运动的前期(约20世纪以前)，受英国地方自治观念和实践的影响，各国论者多将自治职员须为名誉职(义务职)列为地方自治的一要素。后随着时代的演进、地方自治事业的发展，这一颇具理想色彩的主张、制度日渐脱离实际，渐渐退化，不再为人们所采用。

　　二

　　地方自治的流派

　　自近代以来，在地方自治运动前期，由于各国历史传统、民族精神以及具体的历史环境之不同，在地方自治的理论和实践中，逐渐形成了两大派别：英美学派和大陆学派。在20世纪前后，随着时代、社会的变迁，自治事业的发展，两大流派开始融通、互补，各取对方之所长，弃自身之所短，逐渐融合成一新的流派——折衷学派。

　　1.英美学派。此派发源于英国，以英国为正宗。英美学派植根于英国人酷爱自由的国民性和民权主义思想，本人民自治的观念，强调人民的自我实践。认为凡国家事务不由专任的官吏处理，而由人民自己办理，或至少有人民参与办理，就可称为自治。可见其自治含义极为广泛。其自治，不限于行政领域，凡国会议员所参与之立法、陪审员所参与之司法裁判，都被视为自治活动。其根本精神在于人民将处理公共事务视为自己的权利，极力排斥官治因素，并逐渐形成以名誉职的自治人员处理地方事务的地方自治观念。因此，英美学派的自治观又称为“人民自治”、“广义的自治”、“政治上的自治”。而以人民为重心和名誉职是该学派的两个显著特征。

　　2.大陆学派。此派发源于法国，以法国、瑞士为代表，为欧陆多数国家所宗。大陆学派植根于自由与分权的思想，本团体自治的观念，认为在国家领土内，另有地域团体，该团体具备独立于国家的法律人格(公法人)，可依自己的意思与目的，在一定范围内，自行处理地方公共事务。该学派所言自治，只重团体不重个人，强调以团体为单位，致力培植团体自治精神。主张自治团体离国家而独立自主地处理地方公共事务。其言自治，仅限于地方行政领域之狭义范围，而不及于国家、地方立法及司法领域。这些都与英美学派迥异。因此，大陆学派又称为“团体自治”、“狭义的自治”。19世纪以来，各国基于此团体自治的观念，大都在法制上制定对地方自治团体赋予法律上之人格而承认其自治权的法律，因此，该派又称“法律上的自治”。

　　3.折衷学派(又称综合学派)。英美学派和大陆学派均形成于近代地方自治运动的前期。其所主张揆诸实际，各有偏差。英美学派太重人民(住民)个人自治，忽略团体自治，其自治无强有力的组织依托。其自治职员名誉职太过于理想化。随着自治事务日趋繁重，再行无俸给之名誉职，势有不能。大陆学派则太重团体自治，以团体的自由为个人自由的基础，忽视个人自治精神的养成。特别是过于强调团体独立于国家自为、自主，几有分离国家之势。正因为两派各有缺陷，约在20世纪前后两派开始融合，取人之长，去已之短，逐渐形成一新的流派——折衷学派。折衷学派的产生，是因为英国名誉职制度流入欧陆各国，欧陆各国重视团体的精神亦渐为英国采用。（注：徐德嶙：《地方自治之理论与实施》，上海，会文堂新记书局民国22年，第9页。）

　　折衷学派认为人民自治(住民自治)以团体自治为前提，必先有独立于国家的地域团体存在，其可以自行处理地方事务，然后人民自治才可能实现。反之，如仅有团体自治而无人民自治，住民对地域团体的形成未能充分参与，则地方的政治与行政皆脱离住民的意志，地方自治也就无实现之可能。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　要之，“人民自治的思想为自治的指导原理，乃自治之理想；团体自治思想，为产生自治制度之形态。”（注：沈清泉：《地方自治观念与系统》，(上海)地方自治月刊编辑委员会编《地方自治》第一卷第一期，民国36年1月。）

　　因此，折衷学派将地方自治定义为：地方团体在法律上有独立的人格，在国家的监督下，自行处理团体的公共事务。（注：徐德嶙：《地方自治之理论与实施》，上海，会文堂新记书局民国22年，第9页。）

　　三

　　地方自治的基本理论体系

　　地方自治为一地方之政治制度，关乎地方兴革革、人民生活的方方面面，其内涵与外延至为广泛。自近代地方自治运动发轫以来，随着地方自治实践在各国的逐步深入，地方自治理论亦逐渐成熟，形成了一定的理论体系，成为了一门内容丰富的学说。兹扼要述之。

　　1.地方自治团体之构成要素。地方自治团体为一法人组织，其构成要素有四：区域、人民、组织和自治权。

　　区域。地方自治团体之活动必在一国之一定区域内进行，这是地方自治的最基本要求和显著特点。地方自治团体为公法人中之地团法人，其地域性特点是它与公法人中之社团法人、财团法人的区别所在。地方自治之区域，各国一般都沿用历史上已形成的行政区划，但也有为行地方自治的便利重新划定区域的。该区域具有独立性，每一地方自治团体行使其自治权，只能及于本区域，而不能施之于他区域。

　　人民。地方自治团体之活动，是由人来进行的。地方自治团体之人民即居住在一定区域内的住民，该住民在地方自治中享有权利承担义务。由于各住民之主、客观条件(如年龄、身体状况等)不同，其权利义务亦有差别。

　　组织。地方自治团体之组织是实施地方自治的机体。该组织主要有二类：议决机关和执行机关。议决机关是商议、决策自治事务的机关。执行机关是执行议决机关决策的机构。议决、执行机关的人员多由该地区人民选举产生，但在自治事业的初期常由上级官厅指派和委任。

　　自治权。自治权是实现地方自治目的之手段，是自治团体的核心要素。在自治权的来源上，英美学派与大陆学派观点迥异。英美学派受古典自然法思想影响，认为自治权是天赋的，是人民所固有的，且先于国家而存在。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，还要加以保护。因此英美学派的这一理论又称为“固有权利说”和“保护主义。”大陆学派本国家至上主义，认为地方自治的权利不是天赋的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回这种权利。因此大陆学派的这一理论又称作“国权授予说”和“钦定主义”。大陆学派所主张之自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务拥有最终决定权。在自治权的内涵、种类上，学者们的观点不尽相同，大致可分为这样几类：组织权、立法权(法规制定权)、命令发布权、公务执行权、公共事务管理经营权、征税及募债权、调解权、惩戒及行政处分权。（注：参见张云伏：《地方自治大纲》，华侨图书印刷公司民国23年版，第40-46页；黄哲真：《地方自治纲要》，上海中华书局民国24年版，第44-48页；张云伏：《地方自治大纲》，第51-62页。）

　　后期的学者更将庞杂的自治权概括为三类，即立法权、执行权、财政权。其中执行权又分作三类：组织权、人事权、计划权。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　自治权的大小在不同国家、不同历史时期以及自治组织的不同层级上是不同的。

　　2.地方自治事务。地方自治事务即地方自治行政，有别于国家行政(官治行政)，大致可分为固有事务与委任事务两大类。固有事务即地方自治团体为实现自身目的而施行的事务。大致包括七类：地方保安、地方财政、地方教育、地方卫生、地方救济、地方实业、地方工程。（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。）

　　有学者认为还包括：地方组织行政(户籍、人事登记、选举)、地方公用公共事业、地方土地行政等。（注：参见张云伏：《地方自治大纲》，华侨图书印刷公司民国23年版，第40-46页；黄哲真：《地方自治纲要》，上海中华书局民国24年版，第44-48页；张云伏：《地方自治大纲》，第51-62页。）

　　这些都是为了地方自身的利益、本来就应该施行的事务，故称固有事务。固有事务是地方自治事务的主体。委任事务是受中央政府或上级机关委托办理之事项，如代征税收、办理上级机关的选举、调查统计等。中央政府或上级机关的一些事务限于自身力量或客观条件限制，需由地方(或下级)自治团体代为办理，这既是客观情势的需要，也是地方自治团体不可推卸的职责。从这也可看出地方自治团体并非离国家而独立存在，它与中央政府、上级机关一同构成国家之整体。地方自治事务随着自治能力的提高、自治事业的发展，有由简趋繁的趋势和特性。

　　3.自治监督。地方自治是一种垂直型的分权设计，意咪着地方行政从国家行政(中央行政)领域中分离出来，自成格局，有相当程度的独立性和自主性。但无论自治团体的自治权有多大，它都是由法律所承认或国家所赋予的；无论自治团体有多强的独立性，它都是构成一个主权国家的有机组成部分，不能完全离国家而独立存在，否则便不是地方自治团体，而成了国中之国了。故而，在国家与地方自治团体之间有一种机制联系着，这就是国家对地方自治团体的监督。同时，一国之地方自治往往是分层级实施的，因此，自治监督还包括上级自治团体对下级自治团体的监督。由于历史传统和现实环境的不同，各国在地方自治的监督方式、内容上并不相同，大致分为三类：立法监督、行政监督和司法监督。

　　立法监督。所谓立法监督即关于地方自治组织的体制或对于地方自治团体事权的取得，由中央或上级立法机关制定一种地方政府组织法或通过一种授权法案以行之。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。）

　　也有学者认为，立法监督就是国会监督，系指国会对地方议会制定的规章，或对地方政府依法律之授权所订定之行政命令拥有批准权或同意权。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　简而言之，立法监督就是上级立法机关对有关地方自治的法律、法规进行审核、批准，从法律的制定上来对地方自治进行监督。立法监督为英美学派的国家所采用。

　　行政监督。所谓行政监督是指中央或上级自治团体透过行政程序的运用，对(下级)地方自治团体自治事务之推行所做的监督。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　行政监督的实行多系就某一事权的施行而发。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　换言之，行政监督就是中央或上级地方自治团体对(下级)地方自治团体在实施地方自治过程中的具体行政行为是否合法适当进行审查监督。行政监督又分两种，对地方自治团体之固有事务的监督称为合法监督，对地方自治团体之委任事务的监督称为适当监督。对固有事务之监督，就是审查地方自治团体有无履行法定之义务，是否遵守法律的界线。对委任事务的监督就是审查地方自治团体完成所交办的事务是否适当。（注：许志雄、许宗力等：《地方自治之研究》，台北，业强出版社1992年版，第5、130、153-154、156、181、156-157页。）

　　行政监督为大陆学派国家所采用。

　　司法监督。所谓司法监督就是国家司法机关对地方自治团体及其自治职员行使自治权、实施具体的自治行为过程中，因违反刑事法规、民事法规、行政法规等而被指控，对之进行审理、裁判的活动。司法监督是对地方自治活动进行监督的最后一道防线，各国都有采用。

　　总之，地方自治是相对于中央集权而言、基于分权原理而设计的一种地方政治制度，它强调一定区域内住民的自主精神和民主权利，是现代社会治理一国之地方的一种科学方式，其在欧美等许多国家的实践成效显著，并构成了这些国家现代化的重要标志之一。地方自治理论经上百年的发展日臻成熟，具有丰富的内涵，因此，正确把握地方自治的基本理论，是地方自治实践的前提。

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