政府审计与国家治理的框架11篇政府审计与国家治理的框架 ［收稿日期］2010 － 03－ 22［基金项目］江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大招标项目(2009)［作者简介］尹平(1下面是小编为大家整理的政府审计与国家治理的框架11篇,供大家参考。
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03－
22［基金项目］江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大招标项目(2009)［作者简介］尹平(1959—
)，男，广东顺德人，南京审计学院教授，副院长，博士，博士生导师，从事政府审计研究;戚振东(1975—
)，男，安
徽淮北人，南京审计学院国际审计学院教师，博士，从事政府审计理论与实务研究。
第25卷第3期
2010年5月
审计与经济研究
JOURNALOFAUDIT＆
ECONOMICSVol.25，No.3May，2010国家审计理论建设专栏
国家治理视角下的中国政府审计特征研究
尹平，戚振东
(南京审计学院现代审计发展研究中心，江苏南京211815)［摘要］审计特征是审计理论的重要组成部分，它赋予审计时代特征和行为内涵。政府审计作为一种政治制
度安排，是国家治理的重要组成部分。对政府审计特征的解读不仅来自政府审计本身，而且更多的是来自对社会
政治经济环境赋予政府审计的使命与职责的分析。我国政府审计除具有独立性、权威性、公正性等一般特征外，还
具有批判性、建设性、服务性、宏观性、主动适应性和开放性等最能反映国家治理和国家职能的六项明显特征。
［关键词］中国政府审计特征;国家治理;免疫系统论;政府审计特征体系
［中图分类号］F239.44［文献标识码］A［文章编号］1004－
4833(2010)03－
0009－
06一、引言
审计理论作为一个复杂的体系必然有其内在的
有机结构，只有持续研究和解释这个结构，不断丰富
和发展这个结构，审计理论体系才能前后连贯、相互
联系、浑然一体［1］，政府审计(有学者称之为国家审
计，笔者认为与政府审计同义，故不加区分)特征的
研究应遵循这一思路。在为数不多的关于政府审计
的研究中，一般学者都是从审计的共同属性来认识
政府审计特征的，如有人认为政府审计具有权威性、客观性、公正性等。但这些特征是对审计工作的一
般要求，既非政府审计所特有，也不是政府审计区别
于其他经济监督与管理活动的标志。
分析政府审计的特征应当从政府审计所承担的
社会价值指向出发。张金男认为，台港地区政府审
计特征是:政府审计权利主体为全体国民、行权对象
为政府各机关、政府审计目的在于维护人民权益、政
府审计工作必须应用专业技术等［2］。我国拥有与当
今世界许多国家不同的社会制度与国家政权体制，总结我国政府审计的时代特征，把握其发展内在规
律，不能够脱离我国的制度背景，应该从审计理论体
系中定位政府审计特征，从审计环境中寻找政府审
计特征，从审计本质中把握政府审计特征，这样，政
府审计特征才能反映政府审计的本质。同时，从国
体、政体和社会政治经济宏观视角分析研究政府审
计特征，也是完善政府审计理论结构和体现政府审
计实践应用属性的需要，具有重要的理论价值和现
实意义。
二、审计特征的理论地位
综观国内外审计理论的研究都是基于概念构建
理论结构体系［1］。国外理论研究表明，审计并不是
一个孤立的技术现象，而是与其所处的环境相互作
用的一种活动［3］。实践经验和理论研究都说明:审
计是一门应用科学，必然有其实践性内涵;同时，审
计作为一种具有价值的人类社会活动，必然受其所
处社会环境、所面临的社会需求的制约和影响，且与
其他经济监督与管理活动发生关联。
·9·
根据《现代汉语词典》的界定:特征是指可以作
为人或事物特点的征象、标志等。审计特征是最能
够说明审计本质的征象和标志，是判断一项活动是
否属于审计的最重要的依据。审计特征与审计本
质、审计假设、审计职能、审计作用等概念同属审计
基本理论问题，它们彼此关联，相互作用，但理论分
工不一。
图1勾勒出审计特征与其他审计理论概念的关
联性及审计特征的理论地位。
图1审计特征的理论地位
如图1所示，审计活动得以存在，源于审计环境
引导下的审计功能和作用对审计社会需求的满足。
与此同时，审计需求与供给的社会运动提出了一系
列相互关联并各有分工的理论命题:审计本质解决
的是审计内在规定性以及其根本属性(审计是什么)的命题;审计假设解决的是审计活动及理论研究的
环境给定、结果预设、前提确定、逻辑判断、客体认定
等(审计的基础与前提)命题;审计目标解决的是审
计活动所需要实现的目的与达到的境况和要求(审
计追求什么)的命题;审计职能解决的是审计所具有
的内在的、固有的、特定功能或功用(审计做什么)的
命题;审计作用解决的是行使审计职能和按照既定
审计目标完成审计任务后，审计实现的实际效用(审
计结果是什么)命题;审计特征解决的是审计特性及
与其他相近或相似工作(如其他经济监督与管理工
作、司法工作等)的区别与特质(审计的身份标志)的命题。
审计特征理论与审计本质、审计目标、审计假设
等审计概念共同构成了审计理论体系，更为重要的
是审计特征包含了审计的实践内容，由此赋予了审
计的时代特征和行为内涵。概括言之，审计特征体
现了审计的社会需求，反映了审计本质、审计目标、审计职能和作用，且是审计本质的外延表现，是界定
审计工作内涵与外延以及指导审计实践的依据，具
有非常重要的理论地位。
政府审计是国家政权结构的重要组成部分，政
府审计本质的“免疫系统”观将审计置于社会经济大
背景中去分析其本质，探究经济社会发展与审计发
展的内在联系和基本规律。将审计本质定义为“免
疫系统”，无疑更加接近审计区别于其他事物的根本
属性，更加符合社会经济发展对审计的要求，更加准
确地界定了审计的内涵和外延［4］。在“免疫系统”观
引领下，在上述逻辑框架下，概括和提炼政府审计特
征能够反映审计社会需求，体现审计环境影响制约
下的审计理论与实践发展的客观规律。
三、政府审计特征的理论分析框架:基于国家
治理的视角
孤立地看待某一事物不能提炼出关于该事物特
征的概念，即没有普遍性和联系性就没有特殊性和
个性。特征的产生是通过与其他事物的对比与分析
得来的，政府审计也不例外。要进行比较分析，必须
寻找合适的参照物，这一参照物应与政府审计具有
相关性且具有平行性和可比性，这样比较研究后提
炼的审计特征才具有理论和实践意义。
政府审计作为一种政治制度安排，是国家治理
(结构)的重要组成。因此，研究政府审计特征，应当
从国家的职能或起源出发。西方政治学说中关于国
家起源(本质)的观点，主要有契约理论和掠夺或剥
削理论两种最具有影响力的学说。而马克思主义认
为，国家是以一种与全体固定成员相脱离的、以特殊
的公共权力为前提的，是从人类社会中分化出来的
管理机构，它一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或
主要从事管理的人组成的。如列宁明确指出，当专
门从事管理并因此而需要一个强迫他人服从暴力的
特殊强制机构与特殊集团出现时，国家也就出现
了［5］。对于个体权力向公共权力的让渡，马克思主
义认为这一过程是通过暴力来完成的。综观马克思
主义及西方国家理论学说，国家理论要解决的都是
公共权力是如何产生以及公共权力对于私权的干涉
范围和程度的问题。如恩格斯认为，建立国家的最
初企图，就在于破坏氏族的联系，其办法就是把每一
氏族的成员分为特权和非特权者［6］。而诺思提出，国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织，在扩
大地理范围时，国家的界限要受其对选民征税权力
的限制［7］。所不同的是，马克思主义强调的是公共
权力产生的前提是集团的出现，而西方国家理论学
说则强调个体私权契约是国家产生前的自然状态。
·10·
国家作为一种公权对于社会私权的管理，从本
质上说，是对于社会交易契约的调节和保护。国家
提供交易契约保护的过程中，需要限制保护者的行
动以降低保护者对于保护资源完全控制的获益能
力，同时，为了降低保护者的偷懒，社会也将监督保
护者，并根据保护产出给予部分剩余索取权补充作
为他们的工资［8］。政府审计通过对公共资金运用信
息的审查评价，能够给予公共权力以适当的约束，并
审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以
促进国家治理水平的提高。因此政府审计制度安排
是国家治理结构的范畴，政府审计承担着审查保护
者剩余索取权获取的适当性、审查评价保护资源及
其使用的适当性、审查保护者保护行为的适当性等
三项职能。
国家的产生和职能都是与个体和群体的需要与
保护紧密相连的，是以规则制定和秩序维护为职责
的［8－
9］。确保契约(agreements)的执行是国家的基本
特征［8］。在此过程中，从交易契约的角度来说，存在
利用法律标准化契约调节和利用权威非标准化契约
调节两种方式［10］。在一定程度上说，采用权威机制对
社会交易契约进行调节的行政管理(或者说政府的存
在)就是为了弥补法律作为标准化交易契约调节手段
的不足而出现的。世界各国社会交易契约属性的测
量方法与测量成本不同，导致了政府审计体制制度安
排的收益和制度实施成本的不同，因而出现了作为法
律调节主体和作为行政调节主体的安排差异。政府
审计体制发生制度变迁的前提是制度变迁需求的收
益大于制度变迁的成本。制度变迁影响因素复杂多
变，如旧制度容量、制度变迁路径等。因此，国家的治
理目标和政府审计管理体制的制度安排很大程度上
影响了政府审计的深度、广度和力度。
当前中国政府以经济建设为中心，在国家治理
中，政府通过落实科学发展观的各项政策措施，引导
社会生产力的发展，提高人民物质和文化生活水平。
从我国审计体制安排的制度变迁来说，行政型模式
是我国政府审计现行管理体制，在不突破这一体制
安排下的制度创新及提高对社会经济发展的适应性
和贡献度，是中国特色社会主义审计发展方向，是发
挥政府审计功能作用的一个重要力量所在［3］。依据
科学发展观的要求，当前和今后一段时间，中国政府
审计的目标就是推进法治、维护民主、推动改革和促
进发展。审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续
发展［11］，这些都体现了我国政府审计所特有的目标、职能和实践内容。
综上所述，不同的国家、同一国家不同时期的国
家治理目标、国家的现实任务、所面临的形势等都规
定了政府审计运行轨迹，而影响社会交易契约调节
的成本和收益因素也对政府审计的制度安排、实践
内容、实际功能作用有着重要影响，这些都无一例外
的是政府审计特征的重要相关因素。基于此，建立
比较和归纳政府审计特征的理论与实践基础。政府
审计特征的分析框架如图2所示。
图2政府审计特征的分析框架
四、政府审计特征的求证
审计特征反映审计本质并源于国家治理的目标
定位，对政府审计特征的解读不仅仅来自政府审计
本身，而更多的是分析社会政治经济所赋予的使命
与职责，即政府审计特征不仅内生于审计本质，而且
外生于审计环境;不仅体现审计所具有的自然属性，而且反映审计所具有的显著的社会属性;对政府审
计特征的表述不仅包括对政府审计一般性、微观性
的表象描绘，更重要的是对政府审计作为国家治理
工具的宏观性、全面性的深刻阐释。
如前所述，从一般属性理解，审计特征是审计这
一事物区别于其他经济监督与管理活动的标志与征
象。当然，审计特征从不同的角度、不同层面、不同
时空去观察与总结，可以得到诸多不同的结论，如审
计主体的特征、审计程序的特征、审计方法的特征和
审计环境的特征等等，这是微观层面的表述。本文
所说的政府审计特征意指政府审计最主要、最显著
的特征，最能反映政府审计本质、体现政府审计职能
与作用、区别政府审计与其他活动的主导标志与最
前沿的观察点，也是对政府审计其他具体特征的总
括表述。政府审计特征既是法律所赋予审计机关、审计人员的职责，也是审计人员在实施审计实践中，·11·
探索有效发挥审计功能的经验总结，反映出政府审
计运行基本规律，体现出政府审计作为国家治理工
具的基本风貌和状态。与其他经济监督和管理工作
比较，政府审计具有独立性、监督性、权威性、揭露
性、查究性、批判性等特征;与内部审计和社会审计
相比较，政府审计具有全局性、主动性等特征;与传
统审计相比，现代政府审计具有建设性、开放性等特
征;与国外政府审计比较，我国政府审计具有服务
性、适应性等特征。
综合世界各国政府审计和我国政府审计的发展
经验，我国政府审计除了具有独立性、权威性、公正
性等基本特征或一般特性外，还具有以下最能够反
映国家治理和国家职能的六项明显特征。
(一)批判性
批判性是政府审计的固有特性，也是传统审计
特征的保留与延续。批判性就是不轻易接受未经检
查与测试的结论，不轻易承认未经证明的事实，从现
代审计视角分析就是以审计特有的审视性、批判性
的眼光看待与分析被审计事项，警惕或戒备各类风
险的发生，监控经济运行的轨迹，防范国家利益可能
受到不法侵害。政府审计的批判性就是指以改善经
营管理、优化公共资金的运营和公共服务提供的绩
效为目的，对被审计单位和被审计事项已存在或潜
在的问题、风险的发现、检测与揭示。与社会审计、内部审计等相比较，政府审计的批判性不仅仅停留
在发现已经存在或可能存在的问题，而是主动查证、全面检测和积极鉴定;政府审计批判性特征的体现
应具有宏观的视角、发展的眼光、系统性的思维，要
从有利于促进贯彻科学发展观、维护国家经济安全
的角度，体现政府审计科学的批判特性，即通过揭示
体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，推进改革
的不断深化，增强国家机体的“免疫力”。按照政府
审计目标的要求，审计工作的首要任务就是维护国
家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协
调可持续发展。维护国家经济安全、保障国家利益
就是批判性特征的体现;“免疫系统”观下政府审计
的监控、检测、预警、抵御、纠正等功能都很好地彰显
政府审计批判性的基本特征，而这种特征是内部审
计、社会审计和其他经济管理活动所不具备或不完
全具备的。
(二)建设性
政府审计建设性特征是现代政府审计与传统政
府审计相比较的最明显特征之一。政府审计建设性
是指对被审计单位或审计事项已存在或潜在的问题、风险等提出改进对策，通过改进建议、对策的提出，帮
助相关的被审计单位和部门完善规章制度、改善管
理、增进绩效，从而起到堵塞漏洞、防范问题再次发生
的预防和强身健体的“免疫”作用。政府审计批判性
特征是建设性特征的前提和基础。政府审计建设性
这一基本特征说明了现代审计是对传统审计的创新
发展，带有明显的科学审计的特质，并且越来越多地
打上现代审计的烙印。当前政府审计的主要任务之
一是“推进民主法治，促进全面协调可持续发展”，这
正是彰显政府审计建设性特征。与世界大多数国家
审计管理体制不同的是，我国的审计机关与其他行政
机关同样都是在党和政府领导下直接服务于人民利
益的，这使得我国各级审计机关在行使检查监督职能
的同时，自觉地或不自觉地融进国家机器对国家经济
安全和社会经济健康运行过程中来，参与到服务型政
府的建设中来，参加到国家治理和履行政府职能之中
来。因此，我国政府审计机关能够成为各级党政领导
的参谋助手参与到改革开放和社会主义经济建设之
中，更好地发挥治标与治本功能，这也使得审计工作
在实践中能够更充分地发挥建设性作用。这是立法
型、司法型、独立型等政府审计体制都无法比拟的。
(三)服务性
政府审计的服务性特征是在监督性基础上的服
务性。审计的监督性是指审计对被审计对象的经济
活动及管理行为的合法性、合规性的监督与判断。
审计的监督特征是审计工作的本质特征之一，这是
中外审计、传统和现代审计所共有的。在我国，政府
审计仅仅强调监督是不够的，还应强调服务性，即我
国政府审计顺应改革开放和社会主义经济建设的需
要，围绕中心，服务大局，展现出新的、更高的历史定
位，不断拓展新的服务领域，履行围绕党和政府中心
工作行使服务的职能。这一特征是由我国的国体政
体决定的，相对国外的独立型等审计体制下的政府
审计，我国政府审计具有明显的本域性特征:我国政
府审计机关接受党和政府领导，其审计行为能够直
接地体现党和国家的意志，审计工作能够找到与党
和政府中心工作的契合点和着力点，即审计工作不
仅有法定的服务职责，有明确的服务对象，而且具有
完备的服务手段，能够取得显著的服务成效，有力地
促进国家治理和社会经济发展。我国政府审计机关
成立近27年的发展历程和实践经验已充分说明了
这一点。现阶段，我国政府审计已成为民主法治的
产物和推进民主法治的手段，是保障国家经济社会
·12·
健康运行的“免疫系统”，为国家安全、民主法治建设
和贯彻科学发展观提供了全方位的服务。需要强调
的是，在我国，政府审计监督是手段，服务是目的，政
府审计在理念上与国外政府审计有着根本性的区
别，这也是我国政府审计体制优势的重要体现。
(四)宏观性
我国政府审计作为国家治理的工具行使国家职
能，因此政府审计目标具有宏观性。我国政府审计
宏观性的特征并不表明政府审计工作不涉足微观经
济，而是说明政府审计与社会审计或内部审计存在
不同之处。政府审计直接服务于国家治理目标的实
现，同时，政府审计还拥有法定的部分执法权，这使
得政府审计的微观查处与揭露是有深度、有高度和
有力度的，它能够做到系统思维、把握全局、宏观设
计，从制度、体制和政策层面分析问题与矛盾，提出
解决问题的建议和对策。从这个角度看，我国政府审
计是一种高层次的经济监督，它不是一般意义上的查
处和揭露，而更彰显出其宏观性和全局性。政府审计
这一基本特征要求审计机关主动思考党和政府工作
中心和工作重点，有意识地围绕地方党委、政府各项
中心工作积极开展审计工作，这样一方面能够得到地
方党委、政府的支持，使审计工作得以顺利开展，完成
法律所赋予审计机关的行政职责;另一方面，审计机
关对微观问题的查处可促进政府审计服务宏观全局
的任务的实现———我国政府审计正是沿着这一轨迹
成长发展起来的，这充分显现出我国现代政府审计的
又一创新性特色与鲜明亮点。这一特征也是我国政
府审计属于高层次经济监督的重要理论支点。
(五)主动适应性
政府审计作为一种制度安排，是以服务国家治
理目标为前提的。与满足公司治理和内部管理的内
部审计以及维护资本市场秩序服务的社会审计不同
的是，国民经济运行、国家社会发展、国家政治体制
改革等国家治理内容因素是复杂多变的，政府审计
要发挥自己的职能，有赖于政府审计的主动适应性。
主动适应性是指政府审计的工作安排和成果应当能
够适应变化的社会政治经济环境的形势，适应党和
政府各部门的新要求，能够适应人民的新期望，增强
为改革开放和社会主义经济建设的服务能力和贡献
度。这就要求审计机关围绕党委与政府工作中心任
务，围绕“以人为本”和“发展为了人民，发展成果为
人民共享”，围绕有利于实现最广大人民的根本利益
以及审计职能的有效发挥主动钻研角色，自觉开展
审计工作，积极探索审计模式，不断拓展审计新领
域，探索审计工作新思路、新方法。这是政府审计高
层次经济监督明显区别于其他经济监督和管理活动
的特征，也是政府审计区别于内部审计和社会审计的
重要特质。政府审计担负着与内部审计和社会审计
不同的使命，离开了主动适应性，就不能很好地胜任
历史重任。站在更高层次上分析，政府审计作为经济
社会“免疫系统”，作为国家治理的工具，必须具有主
动适应、自动感知、积极应对等功能，即必须具有主动
适应性这个特征，这是其生存之道、成长之源、发展之
需、优势所在。这一特征能够有力说明我国政府审计
机关的价值取向，说明我国开展经济责任审计等国外
政府审计所没有的新型审计类型的理论依据。
(六)开放性
与西方国家不同，我国政府审计体制是行政型模
式，这使得我国政府审计与西方国家政府审计强调不
依赖于任何党派、不带有政治偏向的“超然”独立不
同，我国政府审计是在政府行政管理系统内的“相对”
独立。与内部审计所具有的组织系统内部的相对独
立性也不相同，政府审计所处的审计环境是开放的，它是国家政治制度体系中内生的“免疫系统”，是国家
治理的子系统。但是，政府审计循环不可能在子系统
内部完成，开放性是政府审计运行的必然要求。审计
理论坚称审计具有独立性，这无疑是正确的，但是我
国政府审计的独立性是相对的。__________同时，独立性不等同
于孤立性，不是将自我封闭起来，而是要开放式地开
展审计工作，要围绕中心、超越自我、开放审计、接受
社会监督、充分利用各种资源形成监督服务的合力。
开放性是指政府审计系统的投入、系统的控制过程
和系统的产出都是开放的，政府审计工作的投入和
自身的发展都离不开社会环境，政府审计要从社会
环境中汲取营养，促进自身发展。政府审计的独立
性与开放性本质上并无矛盾，审计的独立性是审计
工作的生命线，是做好审计工作的保证。独立性是
开放性下的独立，开放性赋予独立性新的内涵:独立
性是建立在开放性基础之上的，是从开放的角度坚
持独立，是更高层次上的独立;坚持开放性下的独
立，才能够更好地发挥审计的作用;离开了开放性，独立性将变得不可思议且毫无意义。
五、中国特色政府审计特征体系
中国政府审计特征是我国《宪法》赋予审计机关
职责的体现，是在总结了中外审计、特别是政府审计
发展经验的基础上对政府审计运行基本状况的概
·13·
括。基于国家治理和“免疫系统”论的视角，中国政
府审计上述六大基本特征相互联系、相互依存、相互
支撑、相互印证，共同构成了我国政府审计的特征体
系，共同体现了我国政府审计的基本属性。政府审
计这六个方面的特征是相互依存的，缺少任何一部
分都是不完整的，如离开了建设性，服务性就显得不
可理解;没有了开放性，主动适应性就受到局限;缺
乏了批判性，宏观性就没有保障。当然，离开国家治
理和职能，离开我国国情，离开我国政府审计现行的
法律框架、制度框架，离开我国政府审计发展27年
的历史和既有的审计环境，这些政府审计特征就变
成空中楼阁。所以，认识和阐释中国政府审计特征
不仅具有理论性、学术性，而且更具有社会性、时代
性、实践性和前瞻性。
六个方面的特征共同说明了中国特色的现代政
府审计基本特征，运用这一理论可以解释政府审计
许多理论和实践问题，如为什么我国广泛开展经济
责任审计———国外并不存在的审计类型，这从政府
审计“主动适应性”能够找到答案;为什么我国政府
审计以财政审计为永恒主题，为什么近些年我国政
府审计逐步从企业财务收支审计中淡出，这从政府
审计“宏观性”能够找到答案;为什么我国政府审计
不像社会审计和有些内部审计那样可以出具有保留
意见或不发表审计意见的审计报告，以降低审计风
险，这从政府审计“批判性”能够找到答案;为什么中
华人民共和国审计署和许多审计厅局要求效益审计
比例要达到50%甚至更高，这从政府审计“建设性”
可以找到答案;为什么联合审计成为政府审计经常
采用的审计方式，这能够从政府审计“开放性”找到
答案;如此等等。
诚然，政府审计特征的内涵与外延都不是一成
不变的，随着国家治理结构的变化，政府审计职责也
会发生变化，审计职能与作用也随之而变，政府审计
特征也会反映出新的面貌，这些都有待于理论工作
者持续探讨。
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·14·
__
【摘
要】国家审计是国家治理系统中内生的监控系统，服务于国家治理的决策系统，监控着国家治理的执行系统，其本质是国家治理系统中的“免疫系统”。本文主要运用实证分析，阐述了我国国家审计在国家治理中发挥的功能、取得的成效及展望。
【关键词】国家审计；依法治国；国家治理
一、国家审计
（一）国家审计的基本概念
所谓国家审计是指国家审计机关依法实施的审计。实施审计监督是确保国家的财政收支和财务收支真实、合法、有效的重要方式之一。《中华人民共和国审计法》规定，我国国家审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
（二）国家审计的领导体制
目前，全球共有150多个国家和地区设立了国家审计机关，实行审计监督制度。纵观全球，国家审计机关的领导体制主要有以下五种：
一是立法体制，即国家审计机关设在国会等立法机构，依照国家法律赋予的权限对政府机关的财政经济活动以及国有企事业单位的财务收支及有关经济活动进行审计监督，向立法机构负责并报告工作，如美国、英国、俄罗斯、葡萄牙、奥地利、卢森堡、挪威、芬兰、波兰、丹麦、埃及、以色列、科威特、印度尼西亚、澳大利亚、加拿大等国。二是行政体制，即国家审计机关设在政府等行政机构，依照国家法律赋予的权限对政府各部门的财政财务收支活动进行审计监督，向政府负责并报告工作，如瑞典、泰国、沙特阿拉伯等国。三是司法体制，即国家审计机关同时独立于立法机构和行政机构，拥有有限的司法职权，如法国、巴西、西班牙、意大利等国。四是财政体制，即国家审计机关隶属于政府财政部门，向政府财政部门负责并报告工作，如瑞士等国。五是独立体制，即国家审计机关单独设置，同时独立于立法机构、行政机构和司法机构，向国家元首负责并报告工作，国家元首负责将审计情况报告国会，如德国、日本、印度、新加坡、马来西亚、巴基斯坦、塞浦路斯等国。
我国的国家审计机关设在政府，属于行政体制。依据《中华人民共和国宪法》，中华人民共和国审计署于1983年9月15日正式成立，作为国务院的组成部门之一，级别为正部级，由国务院总理直接领导，行政首长为审计长，级别为正部长级。此后，地方各级审计机关相继成立。
（三）国家审计的总体态势
经过近三十年的发展，我国国家审计呈现出以下总体态势：
一是财政预算执行审计工作体系初步建立，财政审计大格局初现端倪。二是围绕建立健全现代企业制度、改进企业审计方法，实施真实性、合法性、效益性审计。三是适应反腐倡廉需要，建立并实
施党政领导干部及国有企业领导人员经济责任审计。四是结合党委、政府中心工作，突出行业同步审计，不断深化民生、投资等各项专业审计和审计调查，承担上级国家审计机关（审计署除外）及本级人民政府交办的临时事项。五是积极构建审计信息化环境，建立并完善财政金融、社会保障、经济责任等联网审计信息系统。六是建设并维护国家审计监督法治体系，扩大审计结果公告的覆盖面，提升审计公开的层级，加强审计执法的力度，拓展审计结果运用的广度和深度。七是开展干部队伍建设和机关内部管理，努力营造优质的审计环境。八是积极宣传审计成果，参与社会审计管理，服务并指导行业内部审计。
（四）国家审计的对象及内容
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》的规定，必须接受国家审计机关审计的部门和单位包括：国务院各部门、地方人民政府及其各部门；国有的金融机构；国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业；国家事业组织；其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。审计的内容是上述部门和单位的财政收支和财务收支。接受审计监督的财政收支是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他各类单位的财务资金的收入和支出。
（五）国家审计的主要特征
我国国家审计的主要特征即国家审计具有法定性。国家审计属于法定审计，被审计单位不得拒绝。国家审计机关依法作出的审计决定，被审计单位和有关人员必须执行；审计决定涉及其他有关单位的，该单位应当协助执行。我国国家审计的基本特征包括：
1.独立性
一是组织独立。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《中华人民共和国宪法》第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。这表明：国家审计机关独立设置，不隶属于其他任何部门或单位。《中华人民共和国国务院组织法》第二条规定：“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成”。审计署受国务院总理领导，地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人领导，同时独立于被审计单位。
二是人员独立。审计署审计长人选由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大
会常务委员会决定人选，国家主席根据全国人民代表大会或其常务委员会的决定任免，审计署副审计长由国务院任免。地方各级审计机关主要负责人由本级人民政府主要负责人提名，地方人民代表大会决定人选。下级审计机关负责人的任免及调动应当征求上级审计机关的意见。《中华人民共和国审计法》第十五条第二款规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换”。
三是工作独立。国家审计机关及其审计人员不直接参与国家日常经济管理工作，审计人员依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》等法律、法规赋予的职责开展工作，独立编制审计方案，独立取证，独立评价，独立出具审计报告，独立下达审计决定，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
四是经济独立。国家审计机关的审计经费列入财政预算，由各级人民政府承担，同时，国家审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违法违纪行为拥有检查权及行政处理权。
2.强制性
一是地位强制。国家审计机关是依据《中华人民共和国宪法》在县级以上人民政府内部建立的，代表国家实施审计监督，并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督的政府组成部门之一。这种管理、指导和监督是强制性的，是不以被审计单位、内部审计和社会审计的意志为转移的。
二是立项强制。国家审计机关在开展审计项目立项调研的基础上，围绕党委、政府的中心工作，依据单位的职能级次、资金性质等，运用统计抽样原理，参考上级审计机关、本级人民政府等的委托或授权，结合实际编制年度审计项目计划，不受被审计单位和其他各方的干涉。
三是权限强制。国家审计机关依照国家法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计机关作为行为主体，其审计程序、审计方式方法的运用是以完成审计任务、提高审计工作效率为原则的，被审计单位必须无条件接受国家审计机关的监督检查。
四是处理强制。国家审计机关出具的审计报告、作出的审计结论和下达的审计决定必须送达被审计单位及有关协助执行的部门、单位及个人，国家审计机关还有义务将审计过程中发现的案件线索依法移送至纪检监察机关等执法执纪部门。上述部门、单位及个人必须主动地、自觉地履行或协助履行，否则国家审计机关可以采取必要的措施强制执行。
五是监督强制。国家审计机关本级预算执行和其他财政收支审计工作情况及查出问题整改情况均需向本级人民代表大会常务委员会作专题报告，国家审计机关还可根据需要选择适当的媒体发布审计结果公告，接受国家和人民的监督。
3.权威性
作为我国根本大法的《中华人民共和国宪法》明确将国家审计监督制度确立为国家财政经济管理的基本制度之一，这就保证了国家审计监督制度的稳定性，确立了国家审计机关的法定地位。《中华人民共和国审计法》是具体规范国家审计监督制度的基本法律，它是以《中华人民共和国宪法》关于国家审计监督的规定为法定依据的。
国家审计机关及其审计人员根据宪法和法律赋予的职责独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体及个人的干涉。也就是说，国家审计机关不但可以对各级政府部门、国有大中型企业事业单位进行审计监督，还可以对财政、税务、工商、海关、统计、物价等专业监督部门进行“再监督”；不仅可以监督微观层面，而且可以监督宏观层面。由于国家审计机关专司审计监督职责，与其监督对象无直接关联，居于客观公正的独立地位，其监督更具有权威性。
4.综合性
国家审计机关是综合性经济监督部门，一方面可以通过对综合反映被审计单位经济活动的财政收支、财务收支进行审查、鉴证、评价，从不同侧面、不同环节上监督经济运行的轨迹，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用；另一方面可以通过大量的微观审计，直接监督微观主体依法开展经济活动，促进宏观调
控措施在微观层面的落实和微观经济效益的提高，并向宏观决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。此外，国家审计机关还可以对专业经济形式的各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成多层次、多角度的经济监督网络。
（六）国家审计的直接目的
我国国家审计的直接目的就是通过审计财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性，最终达到维护国家财政经济秩序、促进党风廉政建设和反腐败工作、保障国民经济又好又快发展的目的。财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。所谓真实性是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生，有关资料是否如实反映。所谓合法性是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家的相关规定。所谓效益性是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的效率和效果。
二、国家治理与依法治国
（一）国家治理
《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。中国的国家治理传统源远流长，国家治理理念与时俱进，这使得它能够始终指导中国的具体实践，并保持着旺盛的生命力。
我国的社会主义国家治理理念是建立在马克思列宁主义基本理论基础上的、反映和指导具有中国特色的社会主义具体实践的现代理念，既具有包容一切先进思想的进步性，又具有强调历史发展阶段的现实性。我国的国家治理以马克思列宁主义为指导，广泛吸收借鉴国内外国家治理理论的思想精髓和人类文明的优秀成果，总结我国国家建设的经验教训，从基本国情出发，体现了民族性与时代性的完美结合。作为社会主义国家，我国的国家治理反映了最广大人民的根本利益和共同意志，是中国共产党领导全国各族人民有效治理国家和社会的方式、过程和状态的统一。我国国家治理的根本目的就是要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，这充分体现了我国人民当家作主的原则和人民民主专政国体的性质。
（二）依法治国
国家治理需要相应的组织、政策和权力基础，其实现程度受制于政治文明的发展程度。我国的国家治理将服务大局作为重要使命，将党的领导作为根本保证，要求全面服务社会主义经济、政治、文化及社会建设，不断增强党的科学执政、民主执政与依法执政能力。1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会首次提出：中国共产党领导人民治理国家的基本方略就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和
法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是中国共产党在总结社会主义国家兴衰成败的经验，特别是中国社会主义民主建设、法制建设的经验，借鉴现代法治合理成分的基础上形成的。依法治国，建设社会主义法治国家，意味着党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律约束的范围内活动。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，反映了我国人民民主专政国体的特点和要求。只有坚持以人为本，才能保证人的尊严、价值和主体性得到充分尊重，才能保证人的能动性和创造性得到有效发挥，才能创造一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
实践表明：依法治国，建设社会主义法治国家，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。它将坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证了党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证了党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
三、国家审计在国家治理中发挥的功能
国家是一定范围内的人群、语言、文化、环境等组成的共同体。国家机构是国家机关体系的总和，在一定范围内拥有国家治理权。
在国家治理系统中，需要不同的职能部门分别承担起决策系统、执行系统和监控系统的角色。国家审计是依法运用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制活动的集合，是国家治理系统中内生的监控系统，服务于国家治理的决策系统，监控着国家治理的执行系统，其本质是国家治理系统中的“免疫系统”。国家审计通过发挥监控系统的信息收集、正反馈控制、负反馈控制和前馈控制等作用，在国家治理系统中具有揭露、防御、改善和预警等“免疫系统”功能。
（一）揭露功能
国家审计在国家治理中通过发现问题发挥揭露功能。揭露包括揭示和披露。首先，国家审计通过查错防弊、揭示问题，抵御各种因素对国家治理体系的侵害。揭示问题是国家审计实施前馈控制、发挥预防作用的基础和前提。其次，揭露问题是制约权力的客观需要。将不符合法律和秩序的权力运行披露出来，将责任与权力不匹配的事实披露出来，国家审计才有可能帮助国家将各种权力约束在法定的边界之内。再次，揭露问题是维护法律和秩序的必要前提，及时揭露某些领域对法律和秩序的系统背离，决策者才有可能深入思考如何调整或完善现行的法律和秩序。
（二）防御功能
国家审计在国家治理中通过纠正偏差发挥防御功能。防御功能的实质是纠正偏差，纠正对法律和秩序的偏离和破坏。防御功能或纠正偏差属于负反馈控制，负反馈控制的意义在于：国家审计机关以
事先确认的一组标准或目标为基准，观察和检查事项或活动，从中发现偏差，在假设原定标准或目标正确的情况下消除偏差，使事项或活动回归到原定的标准或目标上来，重新达到原定的稳定状态。在国家审计实践中，维护国家意志、社会秩序和法律尊严，打击违法违规行为，是国家审计通过负反馈机制发挥防御功能的典型表现。
（三）改善功能
国家审计在国家治理中通过促进完善发挥改善功能。国家审计在国家治理中发挥改善功能，不仅可以揭露问题，还可以对产生这些问题的原因进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到整体、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，提高经济社会运行的质量和效益，推动经济社会全面协调可持续发展。
建设性作用和改善功能属于正反馈控制，正反馈控制的意义在于：国家审计机关通过检查事项或活动，从中发现偏差，但经过认真研究，认为这种偏差是良性的，需要调整的不是事项或活动，而是原定的标准或目标。正反馈对于整个国家治理体系而言，往往意味着打破原有的平衡，在新的水平上达到新的平衡，实现新的稳定。国家审计机关不断促进完善法律、改革体制、改善机制和优化政策的过程就是国家审计通过正反馈机制发挥改善功能的典型表现。
（四）预警功能
国家审计在国家治理中通过提示风险发挥预警功能。预警功能属于前馈控制功能。所谓前馈控制，也称为预先控制，是指通过观察现状、收集信息、总结经验和把握规律，最大限度地预测未来可能出现的问题，并提前采取有效措施，消除未来可能产生的偏差。国家审计机关的独立性、客观性、公正性能够保证其及时发现隐蔽的苗头性、倾向性问题，及时感知风险，未雨绸缪，提前发出警报，发挥预警作用，促进国家和被审计单位建章立制、及时应对、防微杜渐，这些都是国家审计发挥预警功能的典型途径。
四、国家审计在国家治理中取得的成效及展望
近三十年来，作为国家治理系统中内生的监控系统，我国各级国家审计机关自觉服务于经济社会发展大局，认真履行法定职责，充分发挥了保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能：一是加强了对宏观经济政策贯彻落实情况和政府重大投资建设项目的跟踪审计，促进了政令畅通，保障了各项政策措施落实到位；二是加大了对重大违法违规问题的查处力度，推动了党风廉政建设和反腐败工作；三是高度重视宏观性、体制性和制度性问题，提出了解决具体问题的建议，促进了深化改革和制度建设。
对于国家审计机关及其审计人员辛勤的工作和取得的成绩，党、政府和人民是充分肯定的，国家审计在国家治理中发挥的不可替代的作用和取得的巨大成就是显而易见的。我们完全有理由相信：在党中央、国务院的坚强领导下，在全国各族人民的大力支持下，国
家审计一定会为国家治理做出新的更大的贡献！
参考文献：
[1]全国人民代表大会.中华人民共和国国务院组织法.1982.[2]全国人民代表大会.中华人民共和国宪法.1994.[3]全国人民代表大会.中华人民共和国预算法.1994.[4]全国人民代表大会.中华人民共和国审计法.2006.[5]中华人民共和国国务院.中华人民共和国审计法实施条例.2010.
作者：赵圣伟
来源：《会计之友》2012年第30期
【摘
要】
公共受托责任赋予了国家治理新的内涵与要求。政府审计是国家治理的重要工具与要素，但传统审计功能并未形成与国家治理要求相适应的转变。文章突出了政府审计功能的研究，建议明确国家治理下的政府责任体系、正确处理建立新型国家审计和国家治理关系的差异性和量化绩效评价指标、促进责任追究等建设。
【关键词】
国家治理；
政府责任；
审计功能
一、国家治理及政府责任
（一）国家治理
刘家义审计长指出，国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民利益，保持社会稳定，实现科学发展。各国普遍开展的法制政府、服务型政府理念，从很大程度上改变了人们对于受托责任的管理理念。新兴的公共管理理念要求政府对公众负责并且能够通过权力的有效运行切实承担起应尽的责任。国家治理体现了有效组织政权、治理国家的方式或方法，是国家通过特定的手段和途径调节社会各阶层行为的机制或方式，即国家运用行政手段、经济手段、法律手段和现代化管理技术对经济社会所进行的管理工作。因此，国家治理理论与现行的政府职能转变和政府责任落实具有一致性。
依据具体作用涉及的不同领域，国家治理大致分为六个方面：一是经济治理，通过在市场经济体制中有效发挥政府调控功能，保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，通过推进政治体制改革改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，推动建立自发性社会秩序和社会道德体系，构建和谐社会；四是人文治理，保护文化多样性，推动文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观；五是环境治理，维护和促进人与自然的和谐，推进节能减排、节约资源、遏制污染和维护生态多样性；六是国际治理，维护国家的主权和安全，促进世界的和平与发展。这六方面内容构成了国家治理大系统的整体框架，它们相互依存、相互促进、相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。
（二）政府责任
权力与责任的透明、公平、公正关系在未来社会中越来越重要。一方面是由于人类文明程度的提高；另一方面是源于治理理念的转变。两者体现出政府的服务需要考虑公众的需求。政府责任，从狭义的角度意味着政府及其公务人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，所应该承担的否定性的法律后果。因此，政府责任的本质是一种受托公共责任。总体上，政府的职
页码：25-32页
年卷期：2018年
第4期
主题词：国家治理体系;国家审计;分权;监督机制
摘要：首先从分权与权力制约监督的角度,对国家治理体系的内涵进行了分析,发现监督权是国家治理中区别于立法、行政和司法权力的国家权力结构的重要组成,监督权制度是国家治理中制度化国家权力的重要内容。然后构建基于权力制约监督的理论分析框架,对国家审计在国家治理体系中地位和作用进行研究。研究发现,国家审计是国家治理制度化监督权的重要构成,是国家权力所有者权力监督的制度形式、国家治理主体管理问责的重要机制,也是监督国家治理体系运转落实的重要力量和国家治理体系持续改善的重要纠错机制。
摘
要：针对国家审计工作，介绍了治理与国家治理的内涵，探讨了国家审计在国家治理中的重要作用，通过国家审计来保证运行国家的权力，来保持社会的稳定，国家审计是一种由国家审计实施的制度安排，国家审计的宗旨，要服从于国家治理要求；是防腐倡廉的措施，也是国家治理的“免疫系统〞，因此，国家治理需要通过审计来保证，在市场经济开展中，要面对新的形势和任务，利用国家审计，推动国家的治理，在国家审计的监督下不断完善，保证小康社会的建设。关键词：国家治理；防腐倡廉；小康社会；国家审计中图分类号：F239.44文献标志码：A文章编号：1000-8772〔2021〕13-0098-02国家审计是国家的治理的保证，要把国家治理好，必须依靠国家审计工作的开展，它是实现国家开展的战略意图，也为推动社会主义市场开展保驾护航，在市场经济发生变迁的过程中，必然引起国家治理的新诉求。国家审计是一种由国家审计机关所实施的法定，其制度安排服从于国家治理的总体要求，在新形势下，国家审计在国家治理中发挥着日益重要的作用，这是值得我们深入探讨的话题。一、治理与国家治理的内涵“治理〞一词运用广泛，但至今学界并没有一个权威的统一定义，被认为比较有代表性和权威性的定义，治理一词是在1995年发表的研究报告中提出的，“治理关系到各种个人和机构的利益，由于利益就会出现矛盾，因此，治理关系着共同事务的诸多总和。它可以使相互冲突的或不同的利益，通过治理得到协调，也可以通过治理，采取联合行动的持续过程。这包括利用国家权力来破迫使人们服从制度和规那么，这种制度和规那么，也包括那种人们已经认同的标准理念，国家治理，需要利用国家审计，对国家和社会事务的开展进行控制，也可以利用审计来管理和提供效劳，这样，才可以在国家的治理中，确保国家经济开展的步伐，实现小康社会的远景规划。显然，对于一个国家的治理，这一命题属于上层建筑领域，通过国家治理的手段，通过改革现有国家管理系统，以此保障这个国家和人民的长远利益，而不是眼前利益。国家治理的实现，需要政府、市场和公民共同的努力，这是社会在国家系统中运行的需要，这种需要是一种相互作用，相互依赖，相互配合的运行模式，是一种正式和非正式的制度对社会开展的安排。国家的治理需要的是结果，这种结果的实现，需要利用审计的手段才能得以保证。因此，审计工作是国家治理的权力，国家治理通过审计工作，实施对国家和社会事务进行控制，也是参与管理和提供效劳〞的一种方式，同时，又要促使社会主义的市场经济，得到高速的开展，到达“保卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学开展〞，保证小康社会的建设步伐。显然，对国家治理手段而言，一方面，需要国家在治理过程中，不断的来完善运行机制，在治理过程中得到完善；另一方面，治理的目标也会不断的开展变化，其变化规律要符合国家的经济实力，通过审计工作的保证，来改善国家的正常运行，使审计工作在不断的完善中，保证国家治理的运行机制。需要指出，治理还包含有管理方面的含义，管理具有二重性，即它的社会属性和自然属性。这是一种不可调和的属性，尽管管理、统治是它的自然属性，但这种属性是代表广阔人民的意志和利益，我国是社会主义国家，国家治理的根本目的就是建设小康社会，人民的利益实现，就要稳固中国共产党在中国的执政地位，这是已被实践证实的真理，只有共产党才能够领导中国人民走向光明，实现建设和谐的社会主义中国。二、国家审计与国家审计的特点〔一〕国家审计的组织机构是独立的刚将部门。从审计机构看，我国审计体系包括国家审计、内部审计和社会审计三个组成局部。其中国家审计是主体，内部审计和社会审计是其重要组成局
部。国家审计不隶属于其他机构；从经济上来看，国家审计的审计经费是独立的，是为由各级政府的监督工作效劳的。〔二〕国家审计工作的专业性较强。这是国家审计工作的专业属性，国家审计工作只有确立自己的理论知识体系和学科专业地位，掌握一定的专业知识结构和特殊的技术方法，才能完成国家审计任务，显然，国家审计工作的实施是一种专家行为。〔三〕国家审计具有强制性的特点。因为被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查，对于部门或单位，必需无条件的主动、自觉的执行国家审计机关的决定，对于拒不执行的单位和个人，国家审计机关可以采取法律的手段，采取强制的措施，保证审计结果的顺利执行。〔四〕国家审计工作，具有综合性特点。他可以表达在对国家经济社会运行进行有效的监督，也可以对国有资产和资源利用管理的监督。通过国家审计工作，可以通过采集每一个经济单位，行业领域，的经济数据信息，从宏观控制经济的开展。三、国家审计在国家治理中的具体作用〔一〕促进宏观经济落实，强化问责和责任追究机制。国家治理的正常运转，可以确保党和国家的政令畅通，国家审计需要对各种经济信息进行验证鉴别和筛选，这样就可以判明经济信息的可靠程度，到达可以为公民参政议政，提供真实可靠的经济信息。对公共财政体制完善问题和重大根底设施的绩效问题、社会保障和民生问题等方面的审计，能及时发现和反映各项政策措施存在的问题，并通过强化问责和责任追究机制，促进政策措施的坚决落实。〔二〕查处违法违规与加强反腐倡廉建设。腐败具有历史的根源，但他的利用是运用公共权力谋取私人利益，这意味着公共权力会发生异化，这一点是国家治理中最严重的威胁之一。近年来，经济社会的开展，虽然取得巨大的成绩，但在市场经济开展中，查处重大违法违规问题和经济犯罪也是非常严峻，这是国家审计工作的重点，也是国家开展的基石。〔三〕推动经济开展的深化改革。国家审计工作要推动经济开展，就要在揭露经济问题的同时，还需要发挥建设性的作用，这样才能揭示当前体制性障碍，才能完善解决制度性缺陷和重大管理的漏洞问题，揭示腐败问题从现象到本质的实质，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制，这样才能够健全法制、标准机制、强化管理，加快促进完善市场经济开展的体制制度，保证深化改革，使经济社会的运行质量和绩效得到保证。〔四〕维护国家经济平安，保障国家利益。这是国家治理的首要任务，也是治理体系各部门的职责。国家审计是国家治理的重要组成，自成立之日起，就依法独立履行审计监督职责，密切关注国家平安。有效的国家审计，关系到国家重大经济利益、关系到国家生存和开展；国家审计要从制度体制上向决策部门反响信息、提出防范和化解风险的对策建议，从在维护国家经济平安发挥作用。〔五〕国家审计是深化改革的重要力量。国家审计可以发挥积极的促进和保障作用，全国各级审计机关围绕建立和完善市场经济体制，以责任履行的制度和责任追究为重点，加强对现行法规法律执行情况的监督检查，认真查找制度和管理中的问题，积极解决存在的问题，保障国家的各项改革顺利进行。最后，我们必须清醒地认识到，在新时期，国家审计必须认真总结经验，积极创新，牢固树立科学审计的理念，这样，才能通过审计的理念创新、审计的机制创新、审计的方式创新和审计的管理创新，来适应国家治理需要，推动国家防腐倡廉的完善和改进。参考文献【1】刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学.2021〔6〕.【2】陈英姿.国家审计推动完善国家治理的作用研究.审计研究2021〔4〕【.3】李海云.议如何发挥审计的“免疫系统〞功能.审计与经济研究.2021〔11〕.【4】别必爱，张纯峰.国家审计与国家治理的丰富内涵.审计月刊.20211〔11〕.
转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。国家经济社会的新变迁，引致国家治理的新诉求。在完善国家治理新形势下，国家审计应有效防范经济社会运行风险，积极健全经济社会运行机制，推动实现国家良性治理，促进经济社会科学发展。
一、国家治理内涵
国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。治理既是一种结果，更是一种过程，是一种改良的过程。由此，治理活动包括过程性治理和结果性治理两个层次的内容：规则修正的过程性治理，强调效率的提升；目标导向的结果性治理，强调效果的改善。以规则的修正为手段，治理达到结果的改良。以绩效为目标，治理不断完善规则、机制等制度，提升过程的效率。过程性治理与结果性治理共同构成治理系统，推动着人类进程的发展。所以，国家治理既是“国家配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务”的过程，又要达到“确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”的结果。一方
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审计园地2012面，国家需要不断完善运行机制，提高运行效率；另一方面，要根据不断变化的经济社会现实修正国家目标，提高国家治理的期望值，改善国家机器运行效果，形成不断完善的良性运行机制。
国家治理是人类系统的有机组成部分。按治理内容划分，国家治理包括五个子系统。（1）经济治理。经济治理是实现国家治理的首要前提条件和物质基石。市场机制、市场规则、市场伦理构成当代经济治理的基本要素，经济治理的目的是通过保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性，主要途径是构建公平有效的市场规则，重塑经济伦理，推动实现起点公平和结果公平相统一。（2）政治治理。政治治理是国家治理得以实现的第二个前提条件，是实施其他治理的重要媒介，主要方式是提高政治参与度和透明度，改进政府运行机制，改善政府绩效。（3）社会治理。社会治理是通过重塑社会自组织系统，构建社会和谐，包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。（4）人文治理。人类的异质性是文化多样性的根本来源，也是人类持续发展的基本前提。人文治理包括保护文化多样性，推动文化融合，重塑文明底蕴，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观等内容。（5）环境治理。环境治理是维护人与自然相协调的基本保障，包括节约资源、遏制污染、维护生态多样性等内容。这五项治理内容构成国家治理的整体框架，它们相互依存，相互促进，相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。
二、国家治理与国家审计的关系
人类改善自身治理环境的需要，推动了国家治理的产生和发
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审计园地2012展，国家治理发展的需要，推动了国家审计的产生和发展。国家治理的目标和方式决定了国家审计的定位。国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。在新形势下，国家治理与国家审计的关系主要表现为：
（一）国家审计是重要的监督制衡系统。
按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。国家审计是重要的监督问责系统，服务于决策和执行系统，形成国家治理的监督约束机制。通过对各级政府及其部门的财政收支、金融机构和企业等的财务收支的监督，国家审计推动国家政策的贯彻落实，不断提高国家资金使用效率，保障国家活动的有效性。同时，国家审计接受有关部门委托，对党政干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，提高国家执行系统的有效性。
（二）国家治理规定了国家审计的主要内容。
国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会组织之间的有机系统。为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效、违法活动，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。以国家资产、政府活动以及与之相关人员行为等为对象，国家
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审计园地2012治理推动健全国家制度，提高人类社会系统运行的有效性。围绕上述对象，国家审计加强对财政资金、国家资产、政府活动、党政领导干部等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能，从而成为国家治理的有机组成部分。所以，国家审计是维护国家利益与人民利益的积极实践者，是政府监督问责系统的主要组成部分，是重要的评审结合的权威机构，可有效提高国家系统效力。
（三）国家审计与国家治理形成良性互动关系。
一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力，这是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。国家经济社会环境的不断变化，人民生产生活的不断发展，要求提高政府执政能力，完善国家治理，这是国家审计工作不断推进的内在动力。另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。国家审计应持续监督和评估国家系统运行的现状，并提出国家系统新构架，这是全面评估国家治理状况、全面思考国家治理范围的重要方式，有助于重构国家治理框架。
三、国家治理视角下国家审计职能定位
转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革，国家审计以独立性为灵魂，深层次分析问题，并提出改革体
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审计园地2012制、健全法制、完善制度、防范风险的建议，推动经济社会健康发展。
（一）经济治理层面国家审计的职责。
今后一段时期，工业化、信息化、城镇化、市场化将深入发展，但是经济发展仍面临着诸多难题，如结构不合理、区域不协调、市场体制不完善等。改善经济治理要求国家审计在以下方面发挥建设性作用：审查国家经济结构调整、产业升级、区域协调发展、城镇化、自主创新等政策的有效性，推动科学发展；分析反垄断机制的有效性，保障公平、有效竞争；审查国家财政政策的有效性，推动分税制、转移支付制度、省以下财政体制、地方政府债务管理体系等改革，监督财政预算执行情况，推动完善预算体制，化解财政风险；审查金融政策有效性，监督国家控股的大型金融机构情况，跟踪金融创新，健全金融监管体系，防范金融风险；完善市场竞争规则，改进市场机制，提高市场效率；关注国家资产配置和利用情况，保障国有资产保值增值，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护经济安全，提高社会总资源运行效率。
（二）政治治理层面的国家审计职责。
当前政府运行效率不高，舞弊行为大量存在，国家仍处于腐败高发期，这反映了国家机器运行存在一定的弊病，构成执政能力建设的重要隐患。强化政府责任、提高执政水平，要求转变政府职能，推动建设法治政府和服务型政府。政治治理层面的国家审计职责包括以下内容：加强领导干部廉洁、作为等情况的审查力度，完
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审计园地2012善经济责任审计；查处重大违法违纪案件，反腐倡廉，保障政治安全；分析国家职能分工体系，推进优化政府结构、行政层级、职能责任，提高政治透明度，建设责任型政府；大力开展绩效审计，推进政府绩效管理，推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正制度，构建有效的国家管理制度，完善政府管理体制，提高政治机制效率。
（三）社会治理层面的国家审计职责。
加强社会治理，是改善民生的重中之重。国家审计应加强对社会领域的监督，以促进惠民政策的落实，维护群众利益，保障民生安全。社会治理层面的国家审计职责主要表现为：审查国家公共服务政策的有效性，推动健全中央与地方合理分工、有机结合的公共服务管理体制；审查国家就业优先政策的有效性，加强公共就业服务，构建和谐劳动关系；审查国家收入分配政策的有效性，推动工资制度改革，健全初次分配与再分配相协调的分配制度；审查国家社会保障政策的有效性，健全公平、有效的社会保障体系；审查国家医疗卫生政策的有效性，健全公共卫生服务体系，保障卫生安全；审查国家住房政策的有效性，监督国家公租房、廉租房等保障性住房政策的落实情况，审查房地产调控政策的有效性；审查国家人口政策的有效性，监督计划生育、妇女、儿童、人口老龄化、残疾人等政策的执行情况；及时评估国家社会管理政策，加强对社会组织监管，分析国家公共安全体系建设情况，跟踪突发事件应急体系建设情况，监督社会治安防控体系，维护公共安全。
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审计园地2012（四）人文治理层面的国家审计职责。
人文关怀，是一个国家软实力的集中体现。人文治理构成国家持续发展、人类不断进步的永恒动力。人文治理层面的国家审计职责主要包括：审查国家科技政策的有效性，监督国家科技资源的利用情况，合理配置国家科技资源，推动建设国家创新体系；审查国家教育政策的有效性，监督国家教育资源的配置情况，深化教育体制改革，推动教育公平和现代化；审查国家人才政策的有效性，健全人才管理体制，推动人力资源在全国范围内合理配置；审查国家文化政策的有效性，推动文化体制改革，评估国家文化环境，重塑人文道德底线。
（五）环境治理层面的国家审计职责。
改革开放以来，中国环境遭到严重破坏，资源浪费严重，经济社会发展面临日趋强化的资源环境约束。环境治理层面的国家审计职责包括：审查国家环境保护、资源节约、应对气候变化等政策的有效性，监督节能降耗、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发利用等政策的落实情况，审查资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性，推动健全激励与约束机制；监督国家重点生态功能区建设，审查国家生态保护与修复政策的有效性，强化生态保护与治理，为生态补偿机制提供监督问责保障；审查国家生态保护区政策的落实情况，保护生物多样性；为改进生态保护、加强资源节约提供可操作性建议。
（六）国际层面的国家审计职责。
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审计园地2012为适应我国对外开放的新形势，有效防范风险，以开放促发展，国家审计还具有国际性特征。国际层面的国家审计职责包括：定期审查对外政策的有效性，积极关注外资在国内投资的相关情况，积极审查不同行业外资的集中程度，保障国家安全、国防安全；关注境外资产和投资的效益和安全情况，监督国有资产境外投资的相关情况，及时评估周边国际环境，关注与中国有切身利害关系的重要国际事件的进展；认真履行联合国审计委员会和亚洲审计组织环境审计委员会的相关职责，积极开展境外审计，推动全球治理和区域合作。
四、完善国家审计职责的政策建议
现阶段，中国改革开放进入新阶段，深刻把握国家审计工作面临的新形势、新任务、新要求，围绕完善国家治理、提高国家运行效率，推动加强国家审计在国家治理中发挥监督和问责的建设性作用，要求进一步完善国家审计职责，强化问责机制，推动国家制度建设。
（一）强化监督职责，建立覆盖全部国家活动的审计监督框架。
国家审计应以独立性、专业胜任能力、职业操守能力为核心，强化监督能力，建设全范围、全天候、全过程的国家监督框架，为国家廉政制度建设建言献策。首先，加强审计机关和审计人员的独立性和职业胜任能力建设。重新梳理审计职责分工，健全明晰的职权分工体系，完善审计质量控制制度，实现审计计划、实施方案设
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审计园地2012计、执行、审理、整改等职责有效分离。其次，创新审计监督的方式方法，制定审计公开的相关规范，依托信息技术构建跟踪审计监督新框架，监督重要资金和政府活动，追踪异常活动。最后，明确审计监督国家系统的范围，全面监控政府大额资金配置情况，及时评估重要政府活动的影响，有效监督的与国家活动相关的党政领导干部及国有企业负责人的行为，提升审计在国家监督控制系统中的地位。
（二）提升问责机制地位，增强审计效力。
问责是改善国家审计效力的重要手段，构建国家问责制度成为改善国家治理的重要内容。首先，中央政府应建立有效的问责制度框架，提高问责制度的公开性、透明度、权威性，推动国家层面问责机制建设。全国人民代表大会可成立专门的问责委员会，完善人大的问责制度。建立由中纪委、审计署、最高法院、最高检察院、公安部等部门组成的中央问责办公室，对责任的界定、问责范围、问责对象、问责方式等内容进行制度安排，推动建设责任政府。其次，加强对大案要案线索的追踪，提高对重要领域、重要事件、重要项目、重要人事任免、大额资金等重大事项的分析辨别能力，监督重要政府活动的异常情况。最后，配合国家审计准则的实施，提升审计整改的权威性和执行力，推动建立“一把手”负责制或上级领导制的审计整改办公室，改善审计问责绩效，提高政府活动的效率。
（三）推动国家制度建设，提高政府运行的有效性。
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审计园地2012首先，积极推动政府管理体制改革。有限度开展现代政府职能定位评估，围绕法治政府和服务型政府等现代政府体制的要求，优化政府结构、行政层级、职能责任，有效梳理决策、执行、监督之间的关系。其次，探索政府治理框架，推动各级政府、各部门建立有效的内部控制框架，构建全范围、全天候监督系统。最后，及时评估国家决策、执行、监督各系统及国家运行流程的整体有效性。积极参与国家重大事项的决策，及时评估政府决策流程，监督政府决策系统的有效性。建立针对政府执行系统的评估机制，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。
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深入学习贯彻“七一”重要讲话精神
努力开创
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审计园地2012神经科学发展新局面
审计署机关2011年度集中培训讲话，2011，8，15
作者：审计署审计科研所
李厚喜
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审计园地2012
主题词：审计
职能
定位
分析
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研
所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各
派出审计局。
发：本所所领导、各处，存档。
共印200份
编辑：罗伟芳
签发：崔振龙
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"国家
在国家治理中的职能定位及实现路径
一、国家审计在国家治理层面的涵义
国家审计是按照国家法律赋予的职权，介入国家治理的各项活动中，以便及时发现并反馈存在的问题，从而不断改善政府，提升政府效能，促进政府改革。国家审计起源于国家治理，国家治理决定了国家审计的方向，国家审计根据国家治理目标变化而转变，国家治理根据国家审计的不同结果而不断调整变革。
二、国家审计在国家治理中的职能定位
国家审计的执行机关是国家审计机关，其职能不能超越政府职能，即在政府职能范畴内，坚持国家审计的独立性、客观性、权威性，在国家治理过程中，充分发挥“系统免疫”的功能。国家审计在国家治理中的职能定位可从以下四方面体现：
（一）强化公共资源的效益性。公共资源管理是国家治理的重要内容，公共资源的效益决定着国家治理是否有效，只有公共资源取得了应有的效益，才能保障国家治理有序持续进行。国家审计代表国家对公共资源使用的效益性进行监督和评价，促使公共资源的使用者关注效益性，从而为国家治理提供有力的物质保障，使人民群众享受到更多的公共资源产生的福利。根据国家治理在不同时期的目标和任务，国本文由
联盟
收集整理家审计需要不断变换对公共资源的监督方向，促使公共资源能够取得应有的效益，来满足国家
不同阶段的需求，确保国家治理的有效性。
（二）关注收入分配的公平性。收入分配的公平性不仅关系
的稳定性，也关系着发展的和谐性。国家审计作为国家治理的重要组成部门，关注收入分配的公平性，促使良好的舆论氛围和群众基础，保证社会主义事业发展，负有不可推卸的责任。对于可能存在的收入分配不公现象，例如垄断行业、金融行业存在高收入、高待遇、高福利的现象，国家审计必须依法查清问题，及时披露，供国家决策机构及时处理，以免引起严重的社会问题。
（三）注重政府
的实效性。国家审计是政府提高工作实效性的重要工具，在提高国家治理效率、加强和改善宏观调控中发挥着不可替代的重要作用。国家审计要运用独立地位，发挥专业优势，对影响政府效能的突出问题，深入剖析，充分给予披露，以促使政府注重工作的实效性，避免形式主义和浪费现象，促进国家治理的有效进行。
（四）保障国家发展的安全性。依据传统的审计理论，政府审计的本质是对公共受托
责任履行情况进行独立监督，这说明审计本身就是关注国家发展秩序，打击经济犯罪，维护国家发展安全的重要组成部分。刘家义（2008年）在全国审计工作会议上提出了政府审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的观点。国家审计作为国家治理的基本手段，保障国家发展的安全是其职能所在。
三、国家审计服务于国家治理的实现路径
（一）优化国家审计体制。为了使国家审计更好地服务于国家治理，优化国家审计体制，显得尤为重要。我国的审计体制可以参考罗马尼亚审计体制进行优化，在全国各级人大设置“审计委员会”，直接对相应的人大常委会负责。各级审计委员会由资深审计专家担任，主要对各级政府的审计部门工作情况进行监督和指导。每年政府审计部门的审计
必须得到相应的人大审计委员会的批准，政府审计部门调整审计计划也需上报给相应的
人大审计委员会审批。此种审计体制更能保障政府审计部门在审计政府其他部门工作时的独立性，保证国家审计部门顺利开展各项审计工作，在国家治理过程中发挥更大的作用。
（二）改革国家审计工作模式。建立治理导向的国家审计工作模式，促使国家审计在服务国家治理过程中将有限的资源向重点领域倾斜。治理导向的国家审计模式的立足点在于对国家治理的评价，根据对国家治理的现状深入分析，充分测算，识别出审计重点，通过优化审计资源，将有限的审计资源投向于重点领域和高风险事项，提升审计效率，提高审计有效性，减少审计风险。
（三）实现国家审计提前介入。目前，国家审计主要以“
资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”为主线，主要负责公共资金运用情况和跟踪审计，这样的确保障了审计“免疫系统”功能的实现。但如果国家审计工作提前介入，将公共资金计划的制定过程纳入到国家审计的工作规划中，则会进一步发挥出国家审计“免疫系统”功能。国家审计对公共资金计划出台前进行审计，凭借审计部门的专业技能、风险意识、严谨态度，会提高公共资金计划的有效性，减少公共资金计划制定的失误率，降低公共资金使用的风险，进而降低国家治理的成本和难度。
（四）强化国家审计问题整改制度。国家审计只是国家治理的一种手段，只有政府相关部门将审计问题及时、彻底地整改，才能达到国家审计的根本目的。国家审计应创新审计问题后续整改的督促方式，突破后续整改难度大的瓶颈；开展后续整改的专项审计，将后续整改的审计工作机制化；完善审计问题问责机制，强化问责力度；加强与纪委、监察等部门的沟通协调，建立信息共享机制，提高审计问题后续整改的效果。"
国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计作为政府的一个职能部门，在服务国家利益,维护国家安全，监督制约权力，落实政府责任，推进民主法治等方面发挥着一定的作用。国家审计是国家治理不可或缺的重要环节。
首先，国家审计必须服务于国家治理，为维护法治，揭露国民经济运行中出现的各种违法违纪和滥用权力的行为发挥重要作用。
完善和创新国家治理的根本目的，是给人民群众提供安居乐业的社会秩序。国家审计实践国家治理的基本职能，就是通过依法查处经济领域各种违法违纪行为，维护国家正常经济秩序，强化社会管理。
其次，国家审计必须推动国家治理，为化解社会矛盾，促进社会和谐发挥重要作用。
国家审计通过关注民生和资源环境保护，努力维护公民的根本利益；通过实行审计结果公告制度，推动落实公民在国家治理中的知情权和参与权。围绕建立基本公共服务体系，推动社会主义和谐社会建设这个基本要求，加强对重点民生工程和民生资金的审计，化解各种矛盾。
再次，国家审计必须积极参与国家治理，不断创新审计工作机制和工作方法，充分发挥审计的建设性作用。
作为维护国家经济秩序、保障社会稳定的中坚力量，国家审计在依法履行审计监督职责的前提下，在积极参与国家治理的同时，还应该协同社会审计、cfo,从宏观、中观、微观三个层面共同参与国家治理。这就要求审计部门在审计后，重视和督促各方面加强审后整改工作，坚持“两手抓”。不断创新审计工作机制和工作方法，提高审计工作效能和工作水平。
国家审计能够协同社会审计、cfo,从宏观、中观、微观三个层面共同参与国家治理，这是因为：
1.维护制度威信，是国家审计、社会审计、cfo的共同信念。
美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺思说过，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用于限制人们相互交往的行为框架。制度是一种稀缺资源，是一种公共品，同时也是一种生产力。有效的制度能降低市场中的不确定性，从而提高资源配置效率。
国家审计机关作为各级政府重要的经济监督部门，长期以来都与社会各行各业保持紧密的联系，关注着经济社会制度建设的方方面面。
注册会计师秉持独立、客观、公正的视角，在市场经济运行中发挥了不可或缺的监督、鉴证作用，被誉为现代经济中“不拿政府工资的经济警察”。
企业是市场经济的细胞，cfo是现代公司中企业中最重要、最有价值的管理者，是掌握企业重要信息和资本资源的灵魂人物。
国家审计、社会审计以及cfo的风险防范与内部控制，其信念和使命，就是从不同的维度，共同坚守制度不可逾越的底线，唤醒人们内心对制度威信的敬畏！由此看出，对经济社会制度的尊崇，又成为国家审计、社会审计和cfo工作的重要联结点！
2.提高执行力度，是国家审计、社会审计、cfo的共同责任。
“围绕中心、服务大局”。这是国家审计最基本的前提，也是审计提高执行力和公信力的一个重要前提。制度执行过程，最终就是国家审计人员、cpa、cfo的履职履责的过程，执行力的高低，执行情况的好坏。人，是决定性因素。
它要求我们的cfo，必须突破传统的财务视野，进一步提高自身的本领和能力；要有独到的战略制定与执行能力、良好的沟通协作能力、特别是有效的内部风险防范与控制能力，切实发挥国家免疫系统微观防御功能。
它要求国家审计部门，充分发挥免疫系统的最后防御功能，牢固树立科学审计理念，围绕中心，强化服务；健全完善质量控制体系，严格标准，保证质量；创新改进审计方式方法，体现效率，提高水平；深化推进审计成果转化，督办帮建，推动整改；切实加强干部队伍建设，增强素质，夯实根基，不断提高审计能力。
3.完善国家治理，是国家审计、社会审计、cfo的共同追求。
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上关于《国家审计与国家治理》的讲话，其精神实质是对国家审计本质认识的进一步深化和发展，是对审计作为经济社会运行“免疫系统”理论的新的诠释。
完善国家治理，从审视国家审计与社会审计和企业cfo风险防范与内部这个角度，无疑有着同样的奋斗目标与追求！
完善国家治理，需要国家审计围绕建立基本公共服务体系，通过依法查处惩治各类经济犯罪，维护国家正常经济秩序，推动社会主义和谐社会建设这个基本要求，加强对重点民生工程和民生资金的审计，化解各种矛盾，强化社会管理。
刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义这一重要论断，是关于“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’”的重要观点之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展，业已引起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。
那么，在国家治理框架内，如何赋予国家审计新的定义和内涵？国家审计在国家治理框架中如何更为科学地做好角色定位?这既是审计理论界高度关注的研究课题，也是审计实务界高度重视的现实问题。
一、国家审计在国家治理框架内的定义和内涵
1.关于国家治理的定义及其内涵
所谓国家治理，通常是指政治学领域的治理概念。华东师范大学陈春常博士指出，“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。
徐州师范大学沈寨博士认为，作为与“统治”相对的治理概念，是更高层次的社会管理形式。从统治走向治理，是民主
与法制发展的必然结果，是国家管理的理性选择。统治与治理的区别在于：首先，统治的权威来自政府，通过发号施令制定和实施政策，而治理并不仅仅依靠政府的权威和制裁。其次，统治的主体是社会的公共机构，而治理的主体是多元化的。再次，统治对社会公共事务实行单一向度的管理，其权力运行方向总是自上而下的；而治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，它的权力向度是多元的、相互的。
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授郭小聪赋予“国家治理”更加严谨和详实的定义。郭小聪认为，国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。
综上所述，国家治理具有以下基本内涵：一是属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和
转型升级；二是既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；三是既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性,治理产生的互惠共生的正和博弈关系，代替了统治产生的此消彼长的零和博弈关系；四是注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；五是一系列治理体制设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一向度的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。
2.国家审计的定义演变以及在国家治理框架内新的内涵
审计是基于委托经济责任产生而产生的。国家审计是伴随阶级社会产生而产生的，是国家实施统治和治理的产物。新中国审计制度建立以来，理论界对审计定义进行了多次研究，不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。
1989年4月，中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，第一次对审计进行了定义，即审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。
1995年10月，由审计署办公厅、中国审计学会、审计科研所
和中国审计出版社四家单位在山东省青岛市发起召开第二次审计定义研讨会，提出了简明的审计定义，即审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。1997年《审计法实施条例》从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表（2010修订后条例将“会计报表”更改为“财务会计报告”）以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上，同时也涉及帮促服务要求。
2004年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲时首次提出，“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把充分发挥审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，把审计上升到了国家安全的高度，把推进民主法治、维护国家安全、保障国家利益、促进国家经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的主要任务。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上
提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的｀免疫系统＇，是国家治理的重要组成部分”。
前后两任审计长的多次重要论述，逐步将审计提升到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度，无疑将审计的性质和内涵从简单的监督、服务发展到预防、揭示、抵御、清除等多个层面，有助于进一步提升国家审计的地位，更好地发挥国家审计的作用。作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。一要实现国家审计的转型升级，紧紧围绕科学发展这个主题，牢牢把握转变发展方式这条主线，将绩效审计、资源环境审计、信息化审计、数字化审计作为突破口，实现国家审计工作创新发展，为实现国家良治提供更好的审计服务。二要体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度，发扬光大无锡“参与式审计”模式，审计事务广泛向公众敞开，审计项目请市民“点菜”，审计结果向社会公开，实现国家审计与公众治理的互动共赢。三要加强国家审计的柔性监督和行政指导，国家审计不仅要依法审计、依法处理，而且要帮助健全完善制度、机制和体制，加强法律法规的普法宣传，以促进提高国家对经济社会的管理水平，进一步发挥审计保障经济社会运行的
预防和抵御功能。四是加快国家审计体制改革，逐步清除审计工作中存在的体制性障碍和缺陷，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。根据国家治理赋予国家审计的全新内涵，国家审计可以理解为审计机关在社会公众广泛参与下，依法对被审计单位的财政收支、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪、改善经济管理，提高经济效益、促进宏观调控、保障国家安全的独立性经济监督和服务活动。
二、国家审计与国家治理的关系及其角色定位
只有弄清国家审计与国家治理相互之间的辩证关系，才能准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，从而科学发挥国家审计在国家治理框架内应有的治理作用。本文从两者的起源及其相互关系入手，辨析国家审计与国家治理相互之间的关系，深化认识国家审计的本质、职能职责、角色定位和应有作用。
1.把握国家审计与国家治理起源的一致性，深化认识国家审计的本质特征
国家治理是随着国家产生、基于委托和代理关系产生的。国家产生以后，国家的执政者受国家所有者的委托进行国家治理，成为国家所有者对国家事务进行管理的“代理人”。国家的所有者为了维护国家的统治，需要实施国家治理，并通过授权
国家执政者对国家政治、经济、文化以及社会职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，维护特定的社会秩序。国家统治是国家治理的初级形式，国家治理是国家统治的高级形式和艺术手段。同样，国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的。我国会计审计学家杨时展教授认为：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。”国家的所有者将国家治理的责任委托给国家的执政者后，为了保证和促进国家治理的经济责任的充分履行，需要建立一种强化国家执政者受托经济责任的监督机制，这就促使国家审计的产生。国家审计是国家所有者监督国家执政者受托经济责任的代理人。在古代奴隶社会和封建社会，国王或皇帝是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任；在现代资本主义社会和社会主义社会，纳税人和公众是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任，并在公众产生绩效审计需求后，扩大到监督国家执政者受托的相应社会责任。
综上所述，国家审计与国家治理的起源，从根本上是一致的，是同根同源的。只是，当国家发展到一定的阶段后，国家的所有者及其国家治理结构发生了变革，国家审计与国家治理的受托和代理关系显得更为复杂，但这不影响得出两者起源一致的结论。把握国家审计与国家治理起源的一致性，对国家审计机关在新时期新阶段国家治理的框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。一是有助于认清国家审计的本
质特征，即监督国家执政者受托履行的经济责任，评价国家执政者履行受托经济责任的有效性，促进国家执政者时刻不忘受托的经济责任。二是有助于坚持依法独立审计，真实披露和全面揭示审计发现的问题，并依法稳妥并坚定地推进审计结果公开工作，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用权力监督制约权力的目的。
2.把握国家审计是国家治理的重要组成部分，深化认识国家审计的目标任务
正如刘家义审计长所指出的，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的｀免疫系统＇，是国家治理的重要组成部分”。“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”
国家审计是国家治理的一种制度安排，审计在监督范围和监督关系上不同于其他经济监督，审计监督是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界，国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托
责任的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。
把握国家审计是国家治理的重要组成部分，有助于国家审计机关在国家治理的框架内认识和履行国家审计职能职责，紧密围绕国家治理的目标和标准开展国家审计工作。结合具体国情，我国当今国家治理的目标主要是构建责任政府、法治政府、服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。广泛认可的良好国家治理的标准主要体现为：有效维护国家安全，对外维护主权，对内维持政局稳定;有效制约权力运行，建立问责机制，遏制权力腐败;有效维护法律和社会秩序，保障公平正义;促进科学发展，摆脱贫困和增进福利。与此相对应，把握国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计要着力把握和着重加强以下三个环节的审计工作：一要将审计目标关注点放在国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全上；二要将审计工作着力点放在领导干部经济责任审计、财经法纪审计、大案要案审计、宏观政策和预算执行审计、政府投资审计、民生审计、绩效审计、资源环境审计上；三要将审计治理提升点放在审计结果公开、满足公众审计知情权、促进加强改进管理、帮助健全完善制度、促进改革创新体制机制上，努力发挥好国家审计揭示、纠正、清除和抵御、预防的保障国家经济社会健康运行的
“免疫系统”功能作用，促
进实现国家的良好治理和健康发展、科学发展。
3.把握国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程，深化认识国家审计服从服务于国家治理的必要性
刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。”这就是说，国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程，国家审计不可能超越国家治理的发展进程而先行发展。国家治理始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性和所处的地域性，直接或间接影响国家审计发挥作用的大小。国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。作为国家治理重要组成部分的国家审计，必定要在国家治理的框架内开展工作，必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式，必然受到同一时期国家治理的指导思想、目标任务、治理重点和治理模式等诸多因素的影响与制约。当国家治理的环境发生变化后，国家审计必须而且必然主动适应；当国家治理的着力点发生变化后，国家审计必须而且必然主动跟进；当国家治理对审计的需求发生变化后，国家审计必然需要主动调整、适时加压；等等。
把握“国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程、国家治理对国家审计起主导作用”的两者关系，有助于深化认识国家审计服从服务于国家治理的必要性；特别是在我国行政型审计体制环境和促进转变经济发展方式、实现经济社会科学发展的历史机遇期，有助于统一审计机关全体人员审计工作指导思想，增强国家审计“围绕中心、服务大局”的意识，解决好“为谁审计、怎样审计”的问题。第一，适应我国具体国情和经济社会发展现状，在现行行政型审计体制下主动顺应、奋发有为。不可否认，多数欧美国家实行的立法型、司法型审计体制相对合理有效，而我国行政型审计体制存在一些缺陷和矛盾。但是我国现行审计制度的建立，是符合当时新旧体制转轨时期政治经济环境特点的，是由国家根本大法《宪法》郑重确定的，而且随着经济社会发展环境的不断变化，现行审计制度从法律法规的角度也作出了相应的调整和改革。总体上讲，现行审计制度是适应现阶段国家治理需求的，为经济社会发展也发挥了应有的“免疫系统”作用。因此，国家审计应当主动顺应、积极适应现行行政型审计体制，认真做好法定职能职责内的审计工作。第二，顺应新时期国家治理的新要求，开拓创新国家审计工作，通过国家审计工作的转型升级，为转变经济发展方向、建设法治责任政府、构建和谐社会提供审计服务。当前，国家审计应当在绩效审计、资源环境审计、数字化审计等方面加快创新突破。通过普及推广绩效审计，促进提高财政公共资金使
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用绩效；试行探索资源环境审计，推进构建环境友好型社会；加强审计信息化建设，提高审计科学技术含量；加大预算执行审计结果公开力度，推进政府部门预算公开工作等。
4.把握国家审计对完善国家治理具有反作用，深化认识国家审计的建设性作用
分析国家审计与国家治理的关系，一方面，国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程，另一方面，国家审计对完善国家治理具有反作用。国家政协副主席、审计署原审计长李金华指出，“国家审计是民主与法制的产物，促进民主与法制是国家审计的不懈追求”。刘家义审计长强调，“当今世界，无论各个国家国体和政体如何不同，国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的｀免疫系统＇功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极的作用。”其一，通过坚持依法审计和审计结果公开，促进政府部门依法理财和依法行政，推进民主管理和民主监督，维护国家法律法规的权威性，保障国家各项治理措施落到实处，推动依法治国方略的实施。其二，通过狠抓审计发现问题的纠正整改，促进改进和加强经济社会管理，提高经济社会运行质量和绩效，推进经济社会全面协调可持续发展。其三，通过开展对审计发现问题的原因分析，深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，充分发挥审计意见和建议的建设性作用，持续推动国家治理深化改革。
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把握国家审计对完善国家治理具有反作用，有助于深化认识国家审计对完善国家治理具有建设性作用。面对新形势、新任务和新要求，国家审计应当及时总结经验、寻找差距，调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断提高审计监督的服务层次和水平，积极发挥审计工作的建设性作用，推动国家治理的改革与发展。首先，进一步解放思想，牢固树立科学审计理念，努力培养战略的、辩证的、开放的和创新的审计思维，科学谋划审计工作发展的新思想、新思路，准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，不断调整和校正国家审计服务国家治理的努力方向。其次，进一步突出重点，紧紧围绕当前国家治理服务科学发展、促进改善民生、推进法治建设、推动深化改革、促进反腐倡廉的任务要求，努力在更宽领域、更广范围、更高层面上发挥更大作用、实现更大作为。第三，进一步加强法制建设，适时修改不适应审计作用发挥的审计法律法规，着力构建系统完备的审计法律法规规章体系，适时推进国家审计机制与体制改革，不断提高国家审计的独立性和开放度，充分发挥在国家治理框架内保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的积极作用。
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作者机构：审计署审计科研所
出版物刊名：审计与经济研究
页码：125-126页
年卷期：2017年
第6期
主题词：现代化发展道路
国家治理
审计体系
能力
中国特色社会主义
评介
整合
治理体系
摘要：中国国家治理的绩效和取得的成就令全世界瞩目,越来越多的中外学者投身于研究中国特色社会主义的国家治理体系和能力现代化发展道路研究中。同样,在国家治理框架下推进国家审计体系与能力现代化,充分发挥审计监督在党和国家监督体系中的重要作用,
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时间：2011-8-914:09:07作者：
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国家审计与国家治理
——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话
刘家义
（2011年7月8日）
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各位理事、各位代表：
下午好！衷心感谢大家长期以来对审计工作的关心和支持，感谢大家对中国审计学会发展的帮助和指导，感谢大家为深化中国特色社会主义审计理论体系研究所贡献的智慧和力量！
三年来，中国审计学会坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧围绕审计中心工作，及时总结审计工作的新实践以及实践中遇到的新情况和新问题，深入研究审计的本质和规律，为审计实践提供了及时和有效的指导。与此同时，学会各项制度建设也在不断加强和完善，学会的广泛性和代表性有很大提升，为学会的可持续发展打下了很好的基础。
做好“十二五”期间的审计工作，更好地发挥审计的“免疫系统”功能，需要不断总结和深化国家审计实践，不断丰富和创新国家审计理论。借此机会，我想就国家审计和国家治理问题与大家作些探讨。
一、国家审计是国家治理的重要组成部分
马克思主义国家学说告诉我们，国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，就必须以公开性为原则，建立起有效的权力配置和监督制约机制，使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。
人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。其中，对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以，在国家治
理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
（一）从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分。长期以来，我们有两种认识，一是认为审计产生于会计又监督会计，从单一或狭隘的技术层面看，这是对的；二是认为审计是民主法治的产物和推动民主法治的工具，从现代国家审计的单项功能看，也是完全正确的。但从审计产生、发展的深层动因看，两种认识又有值得商榷的地方。例如对于资源环境审计、绩效审计、领导干部经济责任审计等等，又如何能看作是审计或监督会计呢？在中国古代西周，在西方封建君主制时期，谈不上有真正意义上的民主和法治，但是却都有审计！所以，从深层次原因看，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。我国古代国家审计的最高目标是维护皇权，强化中央集权的专制统治，保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。西周设置宰夫“掌治朝之法”，其考核、监督百官的职能已十分明确。之后审计与对官吏治绩的考核，与行政监察之间的结合日益紧密，明清时期形成了融监察、审计于一体的比较严密的监督体系。欧美各国的国家审计也殊途同归：尽管在体制上各有特色，但都通过独立、主动地行使监督职权，在促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展等方面发挥着独特作用，成为国家治理的重要方面。所以，世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位。
中外审计发展的历史反复证明，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中有着重要的地位和作用。新中国国家审计经过近30年的发展，逐步明确了通过发挥审计“免疫系统”功能，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，实现维护人民群众的根本利益的目标，从而清晰地确立了其在国家治理中的定位。保障国家安全和实现社会稳定，要求国家审计关注国家安全问题；维持国家内部秩序和实现依法治理，要求国家审计履行用权力制约权力、维护法律秩序尊严的神圣职责；实现国家和社会科学发展，要求国家审计不断地为国家治理的完善和改进发挥建设性作用；国家治理的顺利运转和公民民主权利的实现，要求国家审计为公民参政议政提供真实可靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任。中国审计署上述观点得到了世界审计组织的广泛认可和赞同，而且体现在《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
（二）从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。其中决策系统的主要功能是围绕国家治理目标进行信息的分析和处理，制定可行性方案并进行评估，在此基础上确认决策事项和决策目标，对方案进行选优和决断，对整个决策过程进行协调和控制，并形成最终决策。
执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务。监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况实施奖惩措施，进行区别激励。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。
哈罗德·孔茨认为，控制就是按照计划标准衡量计划的完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。依据我国宪法和审计法的规定，国家审计机关通过对各级政府及其各部门的财政收支、金融机构和企业等市场主体的财务收支的监督，促进政府各项重大决策贯彻落实，并服务于各级人大对本级预算执行及其他财政收支的监督。同时，审计机关向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权和参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效的社会监督。在我国现行制度下，国家审计机关还直接为执政党服务，接受有关部门委托，对党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，促进其守法守纪守规尽责。
（三）从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。一般来说，善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。无论国家治理模式和最高审计机关的隶属关系如何，国家审计通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而在改善国家治理、实现科学发展等方面发挥着积极作用。
随着审计的发展进程，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。现代各国国家审计的实践，其视野早已超越了财政财务收支的范围，而是以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容，以审计查实的数据和事实为依据，顺延着财政财务收支的线索，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。这些年来，我国审计机关着眼于经济社会发展大局，围绕党和政府的中心工作，依法对相关财政财务收支开展审计监督，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题。在审计过程中，国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全面、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性。这些既是审计理
念不断创新的结果，也是审计在实践发展基础上形成的基本特征。
（四）从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。按照“全面审计、突出重点”的要求，国家审计机关对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。
同时，国家审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。渐进性的改革总体思路，意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须不断与时俱进地改革完善。国家审计以其独立超然的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。由此累积的结果，必将推进经济社会制度的不断完善。
当前，实现国家良好治理、维护国家安全是各国人民共同的要求和愿望。国家审计作为依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制制度的集合，具备预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”。从国家治理的角度看待国家审计，就为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，提供了更宽广的视野和平台。
二、国家审计对完善国家治理具有重要作用
实现国家的良治是国家发展的客观需要。当今世界，无论各个国家国体和政体如何不同，国家审计都是作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
（一）国家审计是监督制约权力运行的重要措施。
权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则。一个国家要实现对各项公共事务的有效控制、管理和服务，首先应做到的就是用权力制约权力，防止滥用权力现象的发生。当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了应共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。
国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。如，英国议会于1866年以法案形式明确，政府的一切收支应
由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查，主计审计长由英王任命，但只有经过议会两院的一致同意，才能令其辞退。美国在2003年6月发布政府审计准则时称，公共资源使用的责任观念是国家管理程序的关键，是健康民主制度最基本的要素。
多年以来，中国国家审计围绕加强对权力运行的监督制约，加强对政府部门和工作人员权力行使情况的审计监督，尤其是加大对领导干部经济责任审计的力度，为监督和考核各级政府官员提供了重要依据，监督手段也更加有效。十几年来，共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，使一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，在审计后得到肯定、表扬和提拔使用；一些被诬告的领导干部，通过审计使问题得到了澄清；也有一批领导干部因审计结果认定未能正确行使权力而依法受到免职、降职等处理。
（二）国家审计是推进民主法治的重要途径。
民主最早可以追溯到古希腊，其字面意思是“人民的统治”。在现代宪政理论中，民主是指政治事务中最基本的权利应属于人民，从民主的发展史来看，民主理念要在国家治理中得到实现，离不开法治。法治也是一个由来已久的观念。西方历史上的法治观念源于梭伦变法，至亚里斯多德时已经基本理论化，其核心是以“法的统治”为特征的国家治理方式。有学者指出，法治将民主制度化、法律化，为民主创造可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道；民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由和促进人的幸福生活服务。所以，民主与法治的最终目标是一致的，都是国家治理在政治制度上的优化选择，并在长期实践中逐步得到统一。
在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。现代国家审计适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容，将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。例如，美国审计署认为政府责任是国家治理的关键，目前其大部分工作是项目评估和政策分析，不仅关注联邦资金是否适当使用，而且注重评价联邦项目和政策是否达到了预定的目标，以满足社会监督的需要。
几十年来，我国审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。一是不断推动审计法制建设。1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。二是促进政府部
门依法理财、依法行政。近年来，审计重点逐步从预算资金的收入环节，向规范支出和提高财政资金使用效益方面拓展，逐步实现了从简单的查错纠弊向促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政。三是健全审计结果公告和信息发布制度。着眼于深化党务政务公开，推进民主管理、民主监督，在依法公开审计结果、审计计划的同时，组织媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况，为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支活动提供了重要渠道。近年来，各级审计机关制定关于审计信息公开的制度1300多项，向社会发布审计结果公告1.8万多篇。
（三）国家审计是加强反腐倡廉的有力工具。
腐败就是运用公共权力谋取私人利益，意味着公共权力的异化，是国家治理中最严重的威胁之一。推进反腐倡廉建设，是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用，是由国家审计的内生性所决定的，它不以审计人员的意志为转移，也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务，是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。其原因很多，但主要的不外乎三条：一是大多数腐败和舞弊，最终都要落到钱上，而审计工作始终紧盯国家财富，最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占；二是国家审计具有独立性，与被审计单位和被审计对象之间没有利益冲突和利害关系，能够客观公正而又敏锐地揭示问题；三是国家审计是经常性的监督制度，覆盖所有财政资金和政府机构，能够及时、有效地发现和揭露大案要案线索。
世界各国最高审计机关非常重视发挥审计在反腐倡廉方面的作用。如美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计，揭露了美国政府高官和企业相互勾结的真相；欧盟审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查；法国媒体高度关注法国审计法院披露的总统府开支合规性问题；韩国监查院则始终高度关注高官的舞弊问题。
长期以来，中国国家审计始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，切实突出对财政资金的管理、分配和使用，工程建设中的预决算、招投标和物资采购，土地出让和置换，国有资源、矿产资源开采和受让，金融机构的贷款发放、票据贴现和保险理赔，国有企业的对外投资、资产处置和执行“三重一大”制度等方面的审计监督，并与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件。这些案件的查处和公开曝光，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。
（四）国家审计是维护国家安全的重要保障。
维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分，自成立之日起，就依法独立履行审计监督职责，密切关注国家安全，并为之做出特有贡献。首先，国家审计能够为国家治理提供及时、客观、可靠的信息，从而为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考。这次地方政府性债务审计就是很好的事例。其次，国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和
风险，能够敏锐地感知风险、发现影响国家安全的问题。国家审计在这个方面的独特作用有目共睹。第三，国家审计的独立性，保障其能够如实揭露发现的问题，提出审计建议和意见，促进整改，不断规范和制约权力运行、维护和改善经济社会秩序，最大程度地维护国家安全。
长期以来，美国审计署在维护国家安全方面做出了许多努力。2000年以来，美国审计署关于国土安全、国际事务和国防类的审计报告共有1013份，占同期审计报告总量28%。2010年，中国审计署发布新的国家审计准则，进一步明确了维护国家安全是国家审计的目标。新准则第六条明确指出，“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。”新准则对国家审计目标的诠释源于审计法，又更加明确。近年来，中国国家审计机关一直将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务，重点关注了财政金融运行、能源及战略资源、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供了可靠的信息。
（五）国家审计是推动深化改革的重要力量。
变是永恒的，不变是相对的。今天，国家治理面临的一个巨大挑战就是在全球竞争的平台之上，如何持续改进和改革，以应对资源配置的全球化。国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家各个领域的改革，取得国家间竞争的优势。这既是法律赋予国家审计的责任，又是国家审计服务国家治理的重要途径。
很多国家赋予国家审计机关不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权。这种报告权，也就是国家审计机关针对审计发现的问题，有权而且必须提出改革和完善的审计建议，而这一建设性作用的最终目标，就是推动国家治理的持续改革。各国审计机关在发挥审计建设性作用、推动改革方面进行了有益尝试。如1714年，普鲁士最高会计署开展业务期间，德国的审计监督已经从单纯的凭证和账目审计发展到了提供政治咨询；又如1761年，奥地利审计法院的前身会计署成立，在其主要任务中，除了发现会计账目的差错、指出不足之外，还明确了实施预防性控制，即在女王做出决策之前，对悬而未决的经济事项表达意见等内容。1967年，美国国会发出了第一个要求审计署对项目效果进行评估的要求；1969年，美国政府经营委员会就美国审计署作为国会信息来源的潜在能力进行了广泛讨论，得出了“如果审计署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义、更为有用”的结论。“为什么要到审计署工作？因为我们说的时候，别人都在听！审计署处于政府决策的震中！”这是美国审计署网站上招揽人才的宣传词，体现出了美国审计署对自己建设性作用和地位的理解或期盼。
在推进社会主义制度不断发展完善的过程中，中国国家审计发挥了积极的促进和保障作用，全国各级审计机关围绕建立和完善市场经济体制，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，将常规审计和绩效审计融为一体，加强对现行法规法律执行情况的监督检查，认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，有力地保障了各项改革的顺利进行，在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥了积极的促进作用。2006年以来，全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇，提出审计建议102万多条，促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项。
（六）国家审计是维护民生的有效手段。
民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向，也关系到国家治理的公信力。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论。
针对近年的审计工作，美国审计署提出过四个战略目标，包括应对美国人民福利和财政安全方面面临的挑战、应对全球一体化的挑战和安全威胁、推动联邦政府转变职能和迎接21世纪挑战、使美国审计署价值最大化。美国审计署的八大审计关注领域中就有三项直接和民生相关，一是变革中的美国经济，二是美国人口的老龄化和多样化，三是美国人民的生活质量问题。由此可见民生问题被关注的普遍性。
多年来，中国国家审计机关把维护人民群众利益作为根本目标，致力于促进经济社会和谐可持续发展，在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。在审计中，始终把监督检查国家关于民生和资源环境保护政策措施的贯彻落实情况作为重要内容，高度关注涉及人民群众切身利益的问题，关注涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理。“十一五”时期，全国审计民生及资源环保类项目和单位13万个，通过上缴财政、促进滞留或截留资金拨付到位等方式，为国家增收节支1107亿元，促进了各项惠民及环保政策措施和资金落实到位。
三、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理
为推动社会进步、实现国家良治，国家治理的任务和重点在不断变化，赋予国家审计新内涵、新任务。当前，形势的发展和要求体现在以下三个方面：
第一，国家治理的大环境发生了变化，审计工作需要主动适应。一是经济社会发展深度变革。中国改革开放30多年间，我国经济社会发展的重心是促进经济快速发展，奠定国民经济发展的物质基础；体制改革的重心是建立和完善社会主义市场经济体制，建立起适应经济发展的市场和制度基础。下一个30年的经济社会发展目标，是要全面建设小康社会、走向共同富裕，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。在这一特殊时期，一系列制度、体制、规则、程序和方式也将相应发生变化，要求审计工作必须应势而变，从主要关注经济发展到更加关注社会发展、民生改善和可持续发展。二是民主法治进程加快。人民政治参与的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。审计法规制度的不断健全，使审计工作过程、结果处在严格的法律约束和社会公众监督之下，对审计的规范化程度和质量要求越来越高。审计
监督既要揭示面临的突出问题，又要推进建立有利于科学发展体制机制，对审计工作层次和深度的要求也越来越高。三是信息化成为发展趋势。随着审计对象信息化水平的不断提高和换代升级，审计机关也需要不断研究应用新方法、新技术，不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用，对审计技术方法创新的要求越来越高。
第二，国家治理的着力点发生了变化，审计工作需要主动跟进。一是转变经济发展方式、促进经济又好又快发展，要求审计机关关注中央宏观调控政策的落实情况和实施效果，关注经济发展的质量和效益，关注经济结构的战略性调整情况和效果，关注政府重大投资项目的建设过程和绩效状况，关注资源和环境保护、自主创新情况，关注国家经济安全问题，为党和政府科学决策提供及时、可靠的信息。二是加强以维护社会秩序、保障人民安居乐业、促进社会和谐为重点的社会管理，要求审计机关关注涉及民生的政策措施落实情况，关注民生资金的管理和使用情况，促进完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业和社会保障体系建设，提高社会管理的质量和水平。三是加快民主法治进程和建设法治政府、责任政府、透明政府、效能政府、服务型政府，要求审计机关加强对权力运行的监督和制约，关注政府部门及工作人员责任履行情况，关注依法理财、依法行政的落实和绩效状况，坚决惩治和预防腐败，促进各级政府不断提高公信力和管理水平。四是世界多极化、经济全球化的发展趋势，要求审计机关关注国家利用外资情况和对外开放情况，关注境外资产和投资的效益和安全情况，并认真履行联合国审计委员会委员相关职责，积极开展境外审计，在推动全球治理和区域合作中发挥积极作用。
第三，国家治理对审计的需求发生了变化，审计工作需要主动加压。一是党委政府对审计效能的要求更高了。各级党委、政府希望审计工作在推动制度创新、机制转变、政令畅通方面发挥更大作用，客观上要求我们必须认真研究党委、政府的需求，紧紧围绕党委、政府的工作中心开展审计、选择项目，提供有价值的审计报告、审计信息和审计建议，更好地为党委、政府决策服务。二是社会公众对审计效果的要求更高了。社会公众希望审计机关既要勇于碰硬，敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，更要分析原因，提出深化改革、完善法治、强化管理的建议，并及时把审计结果和整改情况向社会公开，对审计效果的关注，已经成为社会公众一种常态化的需求，要求审计机关必须狠抓审计质量，提升审计工作的管理水平，出更多更好的成果。三是审计对象对审计效益的要求更高了。经过多年的发展，大多数被审计单位对审计工作是认可和接受的，也是支持的，希望审计公平、公正和发挥建设性作用，推动被审计单位更好发展。这就要求审计机关要在关注真实、合规的基础上，更加关注效益情况，并提出切实有效的审计建议，促进科学发展。
面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验、寻找差距，不断调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断适应有效服务国家治理的需要，推动国家治理的完善和改进。
（一）要进一步解放思想，牢固树立科学审计理念。思想是行动的先导。服务国家治理，首先要明确国家审计的定位和努力方向，回答好为谁审计、为什么审计、怎么审计和靠什么审计等问题。一是要把维护群众利益作为审计的最终目标，解决好“为谁审计”问题。人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。
审计机关的权力是体现人民意志的法律所赋予的，审计工作的成果最终要由人民群众来评判，审计工作的最终目标就是维护人民群众的根本利益。二是要把维护国家安全作为审计的首要任务，解决好“为什么审计”问题。审计工作要把维护国家安全作为重中之重。要加强对财政、金融、国有企业的监督，推动建立公共财政体制，防范金融风险，维护经济安全；加强对权力的制约，推动行政问责，推进民主法治建设，维护政治安全；加强民生审计，促进惠民政策落实，维护群众利益，保持社会稳定，维护民生安全；加强资源环境审计，促进资源节约型、环境友好型社会建设，维护生态环境安全。三是要把发挥“免疫系统”功能作为审计的着力点，解决好“怎么审计”问题。从强化审计的预防、揭示和抵御功能出发，努力培养预防的、动态的、宏观的和建设性的审计观念，始终坚持“两手抓”，在严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时，更加注重治本，着力分析和查找体制性障碍、机制性缺陷和管理漏洞，促进健全体制、完善机制、规范管理，从根本上提高经济社会肌体的“免疫力”。四是要把信息化作为审计的重要手段，解决好“靠什么审计”问题。在信息化已经成为社会和经济活动中重要的工作方式、生活方式和管理手段的情况下，不加强信息化建设，就有失去审计资格的可能。从一定意义上讲，中国审计的出路在信息化，信息化的关键在于数字化。在审计工作中，必须用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新，增强在信息化环境下查错纠弊、打击犯罪、规范管理的能力。
（二）要进一步突出重点，在更高层次上发挥审计监督作用。国家治理涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到体制机制创新、反腐倡廉建设等各个方面。国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。一是要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，促进结构调整和优化；加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，在推动经济发展方式转变、服务科学发展中发挥更大作用。二是要促进改善民生。改善民生，是加强和创新社会管理的需要。审计工作要更多地关注涉及群众切身利益的热点、难点问题，把关系到民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野之中，继续加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计力度，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是要推进法治建设。要通过对政府部门财政、财务收支情况的审计，揭示法治不健全、有法不依等问题，揭露和查处违法乱纪行为，促进强化对权力运行的制约和监督，促进法律得到严格执行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。四是要推动深化改革。各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，积极提出深化改革、完善制度的审计建议，并促进改革措施的落实。五是要促进反腐倡廉。认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律，准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节，及时揭示和查处重大侵害群众切身利益问题、重大违背国家政策问题、重大铺张浪费和损失浪费问题以及滥用职权、贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件，进一步规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设。
（三）要进一步改进方式，不断提升服务国家治理的水平和绩效。服务国家治理，首先要努力提高服务水平，不断探索和创新审计方法和途径，推动传统审计向现代审计转变。一是努力培养战略思维、辩证思维、开放思维和创新思维，谋划审计工作发展的新思路。围绕主题和主线，从促进经济社会科学发展的高度谋划审计工作，不断提高科学判断能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力，更加积极、主动和有效地发挥审计的“免疫系统”功能。二是以加强计划管理为先导，切实做到围绕中心、服务大局，把握审计工作发展的新方向。在当前及今后一段时间，在审计计划的编制中要落实中央加强和改善宏观调控、加快经济结构战略性调整、完善基本公共服务、创新社会管理机制、加大改革攻坚力度、拓展国际经济合作空间等中心任务，并根据不断发展变化的形势要求，适时确定、调整和下达审计任务，切实增强审计工作的灵活性和适应性。三是以改进组织方式为保障，积极做好审计资源整合，构建审计工作发展的新格局。要在结合上下功夫，将专项审计、预算执行审计和经济责任审计等不同领域的审计项目有机结合起来，推进审计成果的全方位、多角度运用。要积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式，不能单纯地就账查账、就事论事。要加强审计资源的整合，采取整合分工、上下联动、重点攻关的方式，集中力量打“攻坚战”。四是以保证审计质量为核心，督促审计发现问题的整改，取得审计工作发展的新成效。将督促整改作为审计的一个重要环节抓好抓实，发现一个问题，就推动解决一个问题，一步一步踏踏实实地促进解决经济发展方式转变中的矛盾和困难。要更加注重在审计过程中及时指出问题，及时促进纠正问题，及时促进规范管理，从源头杜绝问题的发生，切实提高审计监督效果。五是以深化政务公开为基础，加大审计结果公告力度，形成审计工作发展的新局面。要在不涉及国家安全和秘密的前提下，加大审计结果公开力度，推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。通过公民的参与和监督，使其更多地了解政府管理者对公民责任的履行情况，了解其是否真正代表民意来开展工作，从而促进提升政府治理水平。六是进一步改进审计机关内部治理水平，提高依法审计能力，打牢审计工作发展的坚实基础。审计能力直接关系到国家审计在国家治理中发挥作用。《黄帝内经》讲：上工治未病，治其未生，治其未成，治其未发，治其未传，治其未复。所以，要未病先防、既病防变、已病早治、瘥病防复。良好的国家治理，就是要使国家这个系统健康运行，作为国家治理内生“免疫系统”的国家审计，要充分发挥其作用，就要不断提高能力，努力成为“上工”。当前，要在审计队伍中着力提升“五种能力”：第一，提高学习实践能力，坚持把实践作为检验学习成果的第一跑道，不断提高审计队伍的实战能力，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。第二，提高依法办事能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，严格审计处理处罚，坚持用科学发展的观点对待审计发现的问题，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。第三，提高科学管理能力，用科学的理念、科学的制度、科学的方法和手段来实施审计管理，将目标、责任、考核监督贯穿于业务管理制度、质量控制制度、资产管理
制度、人事管理制度等制度体系中，并实现其协调运作，提高管理的科学化、规范化水平。第四，提高开拓创新能力，更加自觉、更加坚定地坚持解放思想、与时俱进，加强审计理论研究和工作创新，不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题，推动审计工作理念创新、思路创新、理论创新、机制创新和方法创新。第五，提高拒腐防变能力，要把廉政建设作为审计工作的“生命线”，把廉政纪律作为审计工作的“高压线”，严格执行“八不准”审计纪律和各项廉政规定，依法有效履行审计监督职责。
各位理事、各位代表，以上是个人几点不成熟的想法，欢迎大家批评指正。谢谢大家！
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