老同志参与社区治理难点16篇老同志参与社区治理难点 “老有可为”：在参与社区治理中实现积极老龄化 作者：鞠春彦 李凯 来源：《人文杂志》2020年第06期 内容提要 人口老龄下面是小编为大家整理的老同志参与社区治理难点16篇,供大家参考。
作者：鞠春彦
李凯
来源：《人文杂志》2020年第06期
内容提要
人口老龄化已经成为当今世界各国普遍面临的重大问题，人如何有品质有尊严地度过老年阶段也是一个非常重要的现实议题。笔者认为“积极老龄化”理论三要素中“参与”最为核心，以此为理论基础，结合中国的传统文化基础和当前的社会需求着重探讨了老年人參与社区治理的可行性并提出相关建议。让老年人更好地参与社区治理是应对人口老龄化、实施积极老龄化战略的重要举措。
关键词
积极老龄化
老年群体
社区治理
〔中图分类号〕C913.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447—662X（2020）06—0112—08
人口老龄化已经成为当今世界各国普遍面临的挑战，人口老龄化不仅意味着社会适用劳动力的减少，也意味着社会养老负担的不断加重。人口老龄化对世界各国经济和社会的发展都有
着深远的影响，各国已经将人口老龄化的应对提升到国家战略层面。当前中国“未富先老”的迹象已经显现，特大城市人口的老龄化现象尤为突出。以北京为例：截至2017年底，北京市60岁以上户籍老年人口为333.3万，占户籍人口的24.5%，北京成为中度老龄化城市。预计到2020年，北京市户籍老年人口将超过380万，常住老年人口将超过400万。北京市人口老龄化主要特征表现为“纯老”家庭数量波动上升，老年抚养系数逐渐提高，高龄老年人口持续增长，长寿特征凸显等。
联合国于2002年在第二届世界老龄大会上将“积极老龄化”写入《政治宣言》中，这成为各国应对21世纪人口老龄化的原则性框架。积极老龄化要求各国不仅仅是以积极的态度应对老龄化社会的到来，更是要求各国在政策方针上为老年人提供良好的条件，丰富老年人的生活和生命价值。《中华人民共和国老年人权益保障法》专设“参与社会发展”一章，明确规定：“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。”
然而，当前社会对老年群体形象和社会价值的认识仍然存在一定偏差，对于老年人参与基层社会治理的价值尤其是城市社区治理仍持有消极或否定的看法。如：有些学者认为老年人社区活动参与度高是社区参与不足的表现之一，离退休老人甚至被视为弱势群体的一部分，他们强调社区治理中年轻力量参与的重要性，呼吁年轻群体加入到社区治理的队伍中来。在实践层面，各地政府努力搭建平台吸引年轻力量加入到社区治理当中，如上海静安区的“青年社区”项目、嘉定区“练祁青年嘉”青年社区建功计划、厦门市的“邻里青年汇”项目等，都在为年轻力量参与社区治理提供机遇和平台。一方面，年轻人奔波于职场和家庭之间根本无暇顾及社区事务，即使可以参与社区的事务商讨和公共决策等，对社区日常管理维护等工作也有心无力。另一方面，社区特别是老旧小区中的老年人自组织群体与日俱增，社区治理队伍的老龄趋势有增无减。但老年人参与社区治理的重要性并未引起足够重视，他们更多只是作为被保障和服务的对象成为制度设计的目标取向。
外部对老年人的社区参与支持明显不足，老年人社区参与还处于初级水平。首先，当前社区治理机制的不健全、社区参与主体的单一性等问题阻碍了社区治理水平的总体提升，也制约了老年人社区参与的积极性。理想的社区治理模型中应该是政府、市场、社会等多种力量的共同参与，多种力量分担角色各尽其职有利于社区的协同发展。然而，当前社区行政事务繁重，市场和社会力量的参与不足等情况使得老年人群体在社区参与中充当补缺角色，有时甚至要帮忙分担行政事务。权力小、任务重、待遇低的现实已经成为制约老年人社区参与的重要因素。其次，参与社区治理的老年人群体较多以志愿者身份介入，而政府与社会对于志愿服务的激励等规范性机制也都还欠缺，无形中会增添老年人社区参与的负担。再次就是老年人在社区事务中的参与深度普遍较低。当前老年人社区参与的活动多数是以分担治安管理、卫生维护、人口服务等行政事务性工作为主，社区公共建设、社区发展规划、居民权益维护等方面的事务参与深度不够。总体而言，当前国家和社会为老年人参与社区建设、参与社会发展创造的条件明显不足，对此问题的认识也有待转变并形成共识。
“积极老龄化”最早由世界卫生组织于1996年作为“工作目标”提出。经过来自21个国家的29名代表讨论修订后，2002年“积极老龄化”被联合国第二届世界老龄大会接受并写进《政治宣言》，成为应对21世纪人口老龄化的政策框架。“积极老龄化”观点的提出不是一蹴而就的，而是经历了“成功老龄化”“健康老龄化”等不同时期老龄化观点的积累和演进形成的。
“成功老龄化”这一概念最初是由哈维伯斯特于1961年提出，指的是“个体所能达成的最为满意和幸福的状态”。美国学者Rowe和Kahn则通过大量的实证研究，在1987年率先提出了“成功老龄化”测量的“生物-医学”模式，他们将“成功老龄化”定义为低风险且生理功能良好的个体，较少甚至完全没有表现出与年龄和疾病相关的衰减。1997年，他们进一步扩展了成功老龄化的内涵，认为成功老龄化应该包含以下三个要素：避免疾病和失能、维持良好的生理和心理功能及持续的社会参与。但是“生物-医学”模式过于强调老年人生理状况的良好而忽视了主观感受，因此又有了强调老年人心理、主观生活体验的“社会-心理”模式，以及将二者结合在一起的“生物-心理-社会”模式等新发展。“成功老龄化”理论虽不断发展但并没有解决其内涵的价值评判，没有实现对老年人老龄化效果的客观评判。
“健康老龄化”的目标是世界卫生组织于1990年提出。“健康老龄化”强调的是老年人群的健康长寿，希望群体达到身体、心理和社会功能的完美状态。其主旨是从老年人的健康状况和医疗保健出发，延长人类的生物学年龄和心理年龄，强调提高老年人的生命质量，缩短带病生存期并延长健康寿命，保持较好的身体机能状态直到生命结束。“健康老龄化”不仅着眼于老年人在养老阶段的生理健康问题，还将老年人群体同社会层面相结合，构建出一个生命阶段全覆盖、个体和社会相统一的宏观“健康”概念，为老龄化问题的解决提出了一个新思路。
随着社会经济的发展和人们思想观念的转变，人们从“成功老龄化”到“健康老龄化”认识的发展也经历了从生理意义到社会意义的转变。但此框架下的老龄化观念依旧没有跳脱“个体健康”的局限性，忽略了老年人内在能力建设与社会发展之间的关系。2002年，在“健康老龄化”的基础上，在增加了“保障”和“参与”两个内涵后，“积极老龄化”的战略视角形成。世界卫生组织对“积极老龄化”的阐释为“在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”它将老年人的生命健康、社会参与和社会保障结合起来，以尊重和正视老年人的生命价值为前提，以老年人的独立自主、社会尊重、价值实现为原则，力图为老年人创造一个生命健康、生活无忧、持续社会参与和生命价值延伸的生存环境。
“积极老龄化”的观点一经提出，便成为各国应对老龄化挑战的全新视角，并由此展开了一系列理论研究。当前，“积极老龄化”已经获得理论界与实务界的广泛认可，成为21世纪各国应对老龄化问题的指导方针。“积极老龄化”的战略取向是通向健康老龄化、尊严老龄化、幸福老龄化、效益老龄化和成功老龄化的必由之路。积极老龄化更深层次的目标是：更新人类对老龄化的消极观念。老年人是社会发展的受益者，同时也要把老年人视作年龄一体化社会的积极参与者和贡献者。
如图1所示：“健康”“保障”和“参与”是“积极老龄化”理论的三要素。“健康”是必须的个体物质基础，既包括生理健康也包括心理健康，可看作是实现积极老龄化的内部支持，起基础性作用;“保障”来自于国家、社会和家庭等层面，可看作是实现积极老龄化的外部支持，起保障性作用;“参与”包括意愿、能力、机会等方面，是落实和实现“积极老龄化”的核心与关键环节，社区是其落脚点。随着社会保障水平的总体提升以及人口健康状况的不断改善，长寿人口不断增加，老年人群蕴含的巨大潜能显现，老年人是未来社会发展的重要参与者。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》明确指出：参与是应对人口老龄化的内在动力。邬沧萍教授认为，要实现老年人问题的政策导向转型——把以“需求”为基础转型为以“权利”为基础，让老年人在共享社会发展成果的同时，自觉去承担社会责任，在长寿时代发挥老年群体中蕴藏的人力资本、人才资源、老年红利等是今后老龄政策的必然选择。
人进入老年期，尽管他们已经退出了社会政治和经济生活的主战场，但他们不仅仅是消费者，并不愿意成为社会的包袱，相当多的老年人自愿参与社会发展，他们希望发挥余热为社会做力所能及的贡献，他们也是社会发展的参与者和积极贡献者。对于大多数人来说，尤其是普通百姓，社区可以成为也必然成为老年人社会参与的落脚点。
1.社区是老年人生活和社会参与的主要场所，社区的建设与治理需要老年人的积极参与。
“社区”这一概念的最先提出可以追溯到德国社会学家滕尼斯于1887年出版的《社区与社会》，“社区”的概念也一直随着时代的发展而不断增添新的含義。仅据华裔社会学家杨庆垄在
1981年的统计，关于社区的定义已多达140种。尽管学界对社区没有一个统一的定义，但是大家对社区的定义有一定的共识，那就是对其人类生活共同体的表述。其含义大致涵盖以下几个方面：一定数量的存在各种社会关系的人口，有明确的生活地域界限，一定量的生活设施，形成共同的文化、组织等，成员对共同体的认同感等。在诸多含义中，作为居住场所的社区是最为基本的要素，共同体的归属感是更高层次的追求。
国内外人口老龄化的经验反复表明，社区是当今社会养老的最优选择，社区已成为养老的关键环节。社区作为老年人生活的主要场所，承担着应对积极老龄化的任务。在结束职业生涯后，老年人归属感的满足便转向家庭、社区等场所。老年人因其群体的特殊性，社区生活不仅能满足其生理和安全层面的需求，更有助于其精神、社交和个人实现等方面需求的满足。老年人通过参与社区治理活动，不断和社区以及居民进行互动，从而和社区产生更多的情感交集，在社区中获得归属感，而这种归属感和爱的需求在社区中获得的满足感又会成为其参与社区治理活动的动力。老年人可在参与社区治理活动中最大限度地发挥个人价值，在服务社区的同时，也得到了社区居民的尊重。满足老年人多方面的需求是“积极老龄化”的基础环节。老年人对人生价值实现的追求不随生理机能的老化而衰退，在为社会所认可与接受中继续证明和实现自己的价值，这也是积极老龄化的要义。
中国社区建设和治理的指导性文件和实践发展也越来越强调：社区不仅要为老年人提供良好的生活空间、生活设施和生活服务，满足老年人的养老需求，同时也要重视老年人的精神文化需求和生命价值追求，为老年人的社区参与提供机会和平台，提高老年人在社区生活中的幸福感和获得感。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》指出，尊重老年人话语权，满足老年人的合理诉求，将成为调整社会公共政策、创新社会表达机制，完善社会治理的重要推动力量，通过加强和创新老年群体社会管理，可以使老年人成为维护社会和谐稳定的积极力量。《中华人民共和国老年人权益保障法》新增第七章“参与社会发展”中的7条规定非常明确，其中“参与维护社会治安、协助调解民间纠纷”等活动是当前老年人在社区参与的重要表现形式。据《北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书》的研究：当前社会的老年人身体健康状况有了明显提高，且老年人的主要活动场所是社区。与青壮年人相比，老年人有充足的时间和精力参与到社区治理中，保证了社区事务处理的高效与及时。另外，老年人在长期的工作和生活中，积累了丰富的社会经验，在处理以家庭为主体的社区事务时，更为得心应手。特别在以“单位制社区”为代表的老旧小区中，老年人的知识水平、专业技能、文化素养等诸多因素成为其参与社区治理的重要资本。因他们在长期工作生活中与社区建立的多重社会关系，以及退休后与社区互动的加强，对社区的归属感和认同感高于青年人。在社区生活中，老年人对社区事务能够保持更高的热情和兴趣，不会太重视能否在社区参与中获取较大的经济利益，多以志愿身份参与社区事务。2016年公布的“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”结果显示，45.6%的老年人经常参加社区的各种公益活动，参与总人数突破1亿人，21.4%的老人向社区提出过建议，20.7%的老年人经常参与维护社区卫生环境，17.0%的老年人经常协助调解邻里纠纷。老年人参与社区治理与整个国家的治理现代化息息相关。老年人群体已经成为社区治理中重要的组成力量，在基层社会的协商治理格局中起着越来越重要的作用。
随着社会经济的发展和人们思想观念的转变，人们从“成功老龄化”到“健康老龄化”认识的发展也经历了从生理意义到社会意义的转变。但此框架下的老龄化观念依旧没有跳脱“个体健康”的局限性，忽略了老年人内在能力建设与社会发展之间的关系。2002年，在“健康老龄化”的基础上，在增加了“保障”和“参与”两个内涵后，“积极老龄化”的战略视角形成。世界卫生组织对“积极老龄化”的阐释为“在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”它将老年人的生命健康、社会参与和社会保障结合起来，以尊重和正视老年人的生命价值为前提，以老年人的独立自主、社会尊重、价值实现为原则，力图为老年人创造一个生命健康、生活无忧、持续社会参与和生命价值延伸的生存环境。
“积极老龄化”的观点一经提出，便成为各国应对老龄化挑战的全新视角，并由此展开了一系列理论研究。当前，“积极老龄化”已经获得理论界与实务界的广泛认可，成为21世纪各国应对老龄化问题的指导方针。“积极老龄化”的战略取向是通向健康老龄化、尊严老龄化、幸福老龄化、效益老龄化和成功老龄化的必由之路。积极老龄化更深层次的目标是：更新人类对老龄化的消极观念。老年人是社会发展的受益者，同时也要把老年人视作年龄一体化社会的积极参与者和贡献者。
如图1所示：“健康”“保障”和“参与”是“积极老龄化”理论的三要素。“健康”是必须的个体物质基础，既包括生理健康也包括心理健康，可看作是实现积极老龄化的内部支持，起基础性作用;“保障”来自于国家、社会和家庭等层面，可看作是实现积极老龄化的外部支持，起保障性作用;“参与”包括意愿、能力、机会等方面，是落实和实现“积极老龄化”的核心与关键环节，社区是其落脚点。随着社会保障水平的总体提升以及人口健康状况的不断改善，长寿人口不断增加，老年人群蕴含的巨大潜能显现，老年人是未来社会发展的重要参与者。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》明确指出：参与是应对人口老龄化的内在动力。邬沧萍教授认为，要实现老年人问题的政策导向转型——把以“需求”为基础转型为以“权利”为基础，让老年人在共享社会发展成果的同时，自觉去承担社会责任，在长寿时代发挥老年群体中蕴藏的人力资本、人才资源、老年红利等是今后老龄政策的必然选择。
人进入老年期，尽管他们已经退出了社会政治和经济生活的主战场，但他们不仅仅是消费者，并不愿意成为社会的包袱，相当多的老年人自愿参与社会发展，他们希望发挥余热为社会做力所能及的贡献，他们也是社会发展的参与者和积极贡献者。对于大多数人来说，尤其是普通百姓，社区可以成为也必然成为老年人社会参与的落脚点。
1.社区是老年人生活和社会参与的主要场所，社区的建设与治理需要老年人的积极参与。
“社区”这一概念的最先提出可以追溯到德国社会学家滕尼斯于1887年出版的《社区与社会》，“社区”的概念也一直随着时代的发展而不断增添新的含义。仅据华裔社会学家杨庆垄在1981年的统计，关于社区的定义已多达140种。尽管学界对社区没有一个统一的定义，但是大家对社区的定义有一定的共识，那就是对其人类生活共同体的表述。其含义大致涵盖以下几个方面：一定数量的存在各种社会关系的人口，有明确的生活地域界限，一定量的生活设施，形成共同的文化、组织等，成员对共同体的认同感等。在诸多含义中，作为居住场所的社区是最为基本的要素，共同体的归属感是更高层次的追求。
国内外人口老龄化的经验反复表明，社区是当今社会养老的最优选择，社区已成为养老的关键环节。社区作为老年人生活的主要场所，承担着应对积极老龄化的任务。在结束职业生涯后，老年人归属感的满足便转向家庭、社区等场所。老年人因其群体的特殊性，社区生活不仅能满足其生理和安全层面的需求，更有助于其精神、社交和个人实现等方面需求的满足。老年人通过参与社区治理活动，不断和社区以及居民进行互动，从而和社区产生更多的情感交集，在社区中获得归属感，而这种归属感和爱的需求在社区中获得的满足感又会成为其参与社区治理活动的动力。老年人可在参与社区治理活动中最大限度地发挥个人价值，在服务社区的同时，也得到了社区居民的尊重。满足老年人多方面的需求是“积极老龄化”的基础环节。老年人对人生价值实现的追求不随生理机能的老化而衰退，在为社会所认可与接受中继续证明和实现自己的价值，这也是积极老龄化的要义。
中国社区建设和治理的指导性文件和实践发展也越来越强调：社区不仅要为老年人提供良好的生活空间、生活设施和生活服务，满足老年人的养老需求，同时也要重视老年人的精神文化需求和生命价值追求，为老年人的社区参与提供机会和平台，提高老年人在社区生活中的幸福感和获得感。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》指出，尊重老年人话语权，满足老年人的合理诉求，将成为调整社会公共政策、创新社会表达机制，完善社会治理的重要推动力量，通过加强和创新老年群体社会管理，可以使老年人成为维护社会和谐稳定的积极力量。
《中华人民共和国老年人权益保障法》新增第七章“参与社会发展”中的7条规定非常明确，其中“参与维护社会治安、协助调解民间纠纷”等活动是当前老年人在社区参与的重要表现形式。据《北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书》的研究：当前社会的老年人身体健康状况有了明显提高，且老年人的主要活动场所是社区。与青壮年人相比，老年人有充足的时间和精力参与到社区治理中，保证了社区事务处理的高效与及时。另外，老年人在长期的工作和生活中，积累了丰富的社会经验，在处理以家庭为主体的社区事务时，更为得心应手。特别在以“单位制社区”为代表的老旧小区中，老年人的知识水平、专业技能、文化素养等诸多因素成为其参与社区治理的重要资本。因他们在长期工作生活中与社区建立的多重社會关系，以及退休后与社区互动的加强，对社区的归属感和认同感高于青年人。在社区生活中，老年人对社区事务能够保持更高的热情和兴趣，不会太重视能否在社区参与中获取较大的经济利益，多以志愿身份参与社区事务。2016年公布的“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”结果显示，45.6%的老年人经常参加社区的各种公益活动，参与总人数突破1亿人，21.4%的老人向社区提出过建议，20.7%的老年人经常参与维护社区卫生环境，17.0%的老年人经常协助调解邻里纠纷。老年人参与社区治理与整个国家的治理现代化息息相关。老年人群体已经成为社区治理中重要的组成力量，在基层社会的协商治理格局中起着越来越重要的作用。
随着社会经济的发展和人们思想观念的转变，人们从“成功老龄化”到“健康老龄化”认识的发展也经历了从生理意义到社会意义的转变。但此框架下的老龄化观念依旧没有跳脱“个体健康”的局限性，忽略了老年人内在能力建设与社会发展之间的关系。2002年，在“健康老龄化”的基础上，在增加了“保障”和“参与”两个内涵后，“积极老龄化”的战略视角形成。世界卫生组织对“积极老龄化”的阐释为“在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”它将老年人的生命健康、社会参与和社会保障结合起来，以尊重和正视老年人的生命价值为前提，以老年人的独立自主、社会尊重、价值实现为原则，力图为老年人创造一个生命健康、生活无忧、持续社会参与和生命价值延伸的生存环境。
“积极老龄化”的观点一经提出，便成为各国应对老龄化挑战的全新视角，并由此展开了一系列理论研究。当前，“积极老龄化”已经获得理论界与实务界的广泛认可，成为21世纪各国应对老龄化问题的指导方针。“积极老龄化”的战略取向是通向健康老龄化、尊严老龄化、幸福老龄化、效益老龄化和成功老龄化的必由之路。积极老龄化更深层次的目标是：更新人类对老龄化的消极观念。老年人是社会发展的受益者，同时也要把老年人视作年龄一体化社会的积极参与者和贡献者。
如图1所示：“健康”“保障”和“参与”是“积极老龄化”理论的三要素。“健康”是必须的个体物质基础，既包括生理健康也包括心理健康，可看作是实现积极老龄化的内部支持，起基础性作用;“保障”来自于国家、社会和家庭等层面，可看作是实现积极老龄化的外部支持，起保障性作用;“参与”包括意愿、能力、机会等方面，是落实和实现“积极老龄化”的核心与关键环节，社区是其落脚点。随着社会保障水平的总体提升以及人口健康状况的不断改善，长寿人口不断增加，老年人群蕴含的巨大潜能显现，老年人是未来社会发展的重要参与者。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》明确指出：参与是应对人口老龄化的内在动力。邬沧萍教授认为，要实现老年人问题的政策导向转型——把以“需求”为基础转型为以“权利”为基础，让老年人在共享社会发展成果的同时，自觉去承担社会责任，在长寿时代发挥老年群体中蕴藏的人力资本、人才资源、老年红利等是今后老龄政策的必然选择。
人进入老年期，尽管他们已经退出了社会政治和经济生活的主战场，但他们不仅仅是消费者，并不愿意成为社会的包袱，相当多的老年人自愿参与社会发展，他们希望发挥余热为社会做力所能及的贡献，他们也是社会发展的参与者和积极贡献者。对于大多数人来说，尤其是普通百姓，社区可以成为也必然成为老年人社会参与的落脚点。
1.社区是老年人生活和社会参与的主要场所，社区的建设与治理需要老年人的积极参与。
“社区”这一概念的最先提出可以追溯到德国社会学家滕尼斯于1887年出版的《社区与社会》，“社区”的概念也一直随着时代的发展而不断增添新的含义。仅据华裔社会学家杨庆垄在
1981年的统计，关于社区的定义已多达140种。尽管学界对社区没有一个统一的定义，但是大家对社区的定义有一定的共识，那就是对其人类生活共同体的表述。其含义大致涵盖以下几个方面：一定数量的存在各种社会关系的人口，有明确的生活地域界限，一定量的生活设施，形成共同的文化、组织等，成员对共同体的认同感等。在诸多含义中，作为居住场所的社区是最为基本的要素，共同体的归属感是更高层次的追求。
国内外人口老龄化的经验反复表明，社区是当今社会养老的最优选择，社区已成为养老的关键环节。社区作为老年人生活的主要场所，承担着应对积极老龄化的任务。在结束职业生涯后，老年人归属感的满足便转向家庭、社区等场所。老年人因其群体的特殊性，社区生活不仅能满足其生理和安全层面的需求，更有助于其精神、社交和个人实现等方面需求的满足。老年人通过参与社区治理活动，不断和社区以及居民进行互动，从而和社区产生更多的情感交集，在社区中获得归属感，而这种归属感和爱的需求在社区中获得的满足感又会成为其参与社区治理活动的动力。老年人可在参与社区治理活动中最大限度地发挥个人价值，在服务社区的同时，也得到了社区居民的尊重。满足老年人多方面的需求是“积极老龄化”的基础环节。老年人对人生价值实现的追求不随生理机能的老化而衰退，在为社会所认可与接受中继续证明和实现自己的价值，这也是积极老龄化的要义。
中国社区建设和治理的指导性文件和实践发展也越来越强调：社区不仅要为老年人提供良好的生活空间、生活设施和生活服务，满足老年人的养老需求，同时也要重视老年人的精神文化需求和生命价值追求，为老年人的社区参与提供机会和平台，提高老年人在社区生活中的幸福感和获得感。《国家应对人口老龄化战略研究总报告》指出，尊重老年人话语权，满足老年人的合理诉求，将成为调整社会公共政策、创新社会表达机制，完善社会治理的重要推动力量，通过加强和创新老年群体社会管理，可以使老年人成为维护社会和谐稳定的积极力量。《中华人民共和国老年人权益保障法》新增第七章“参与社会发展”中的7条规定非常明确，其中“参与维护社会治安、协助調解民间纠纷”等活动是当前老年人在社区参与的重要表现形式。据《北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书》的研究：当前社会的老年人身体健康状况有了明显提高，且老年人的主要活动场所是社区。与青壮年人相比，老年人有充足的时间和精力参与到社区治理中，保证了社区事务处理的高效与及时。另外，老年人在长期的工作和生活中，积累了丰富的社会经验，在处理以家庭为主体的社区事务时，更为得心应手。特别在以“单位制社区”为代表的老旧小区中，老年人的知识水平、专业技能、文化素养等诸多因素成为其参与社区治理的重要资本。因他们在长期工作生活中与社区建立的多重社会关系，以及退休后与社区互动的加强，对社区的归属感和认同感高于青年人。在社区生活中，老年人对社区事务能够保持更高的热情和兴趣，不会太重视能否在社区参与中获取较大的经济利益，多以志愿身份参与社区事务。2016年公布的“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”结果显示，45.6%的老年人经常参加社区的各种公益活动，参与总人数突破1亿人，21.4%的老人向社区提出过建议，20.7%的老年人经常参与维护社区卫生环境，17.0%的老年人经常协助调解邻里纠纷。老年人参与社区治理与整个国家的治理现代化息息相关。老年人群体已经成为社区治理中重要的组成力量，在基层社会的协商治理格局中起着越来越重要的作用。
随着城市化进程的快速推进，以社区为代表的基层单位日益承担起居民日常活动的社会空间。本文以我国大陆的城市社区为研究对象，从政府、社区居民、社会公共组织在社区公共治理中发挥的作用入手，来考察当前公共治理在城市社区的存在的问题;最后再从政府、社区居民、社会组织三方面入手，就如何解决当前制约公共治理发展提出可行性对策及建议，希望借此为社区建设或者社区公共治理方面的实证研究提供借鉴。本文主要包含：一：本文选题意义及可能的创新与不足。.二：列举城市社区、城市社区公共治理等概念。三：我国城市社区公共治理存在问题及原因分析。四：完善城市社区治理的对策。
一、选题的意义及可能的创新与不足
1、选题的意义
城市社区公共治理的根本问题就是要切实推进城市社区治理体系的转换，就是要建立由单一行政管理模式向政府和社区组织、各种非政府组织积极互动的良性治理结构。而这种体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖的转型，是坚持以人为本的精神、努力构建和谐社会、全面推进小康社会建设的需要。为此，我国要建立政府依法行政和社会各个非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架。党和政府必须以切实推进政府职能的转变和自身创新为先导，以培育和壮大城市社区自治能力、各种非政府组织积极参与的治理格局为前提条件，最终实现城市社区健全的政府管理体制和法语完善的社区自治体系的完美结合。通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过全面整合的各种组织和社会协作，以达到有效的管理城市社区的目的。
2、可能的创新与不足
从理论上来看，城市社区治理在一定程度上还处于实践摸索阶段，还没有抽象出一定的理论，本文在梳理城市社区治理模式的过程中对其制约要素进行了分析，有利于对其理论的完善以及分析，同时“合作均衡型”社区治理实践，在一定程度和理念上融合了“政府主导”“社区自治”等社区治理模式的合理的一面。在实践上，一方面研究城市社区治理模式能够更好地推进城市发展，迎合不同层次不同领域的居民的利益需求，对于推进社会主义和谐社会具有重要意义，另一方面合理的城市社区治理模式有利于减轻政府负担，转变政府职能，把不该由政府管理的事项转移出去，改由政府管理的事情切实管理好，从而更好地使资源达到最优化配制。加强对城市社区治理问题的研究，是落实民生问题的一个表现形式，有利于让和谐社会的成果由广大民众来分享。本文以城市社区治理为研究对象，其核心在于对影响社区治理的变量进行探析，这是本文的创新之处。现有的研究成果局限在对整体模式的探索以及对城市社区治理的实践进行概括抽象，这为研究社区治理增添了新的土壤。本文的主要不足与难点在于对有些的理论的应运上还不够完备，对一些理论的解释还不透彻，同时在社区实践的总结抽象上表达的还不能够具体。还有待于进一步的研究和实践。
二、城市社区治理的相关概念
1城市社区
社区作为一个社会实体，可以划分为不同的类型。社区的多样化是以经济结构、人口密度和人口聚集规模作为多元标准，然而把社区划分为城市社区、城镇社区和农村社区，这是社区研究中最基本、最主要的分类方法。城市社区的主要特点主要是人口集中、商品经济发达、密度大、经济活动复杂、社会结构复杂、社会生活设施完备、社会流动大、精神文化生活丰富和社会生活的节奏快。自20世纪80年代中期以来，越来越多的学科科学者开始研究城市社区。张鸿雁(2000)对城市社区下了定义，“城市社区建设是由建筑结合起来的并由居住关系构成的现实社会的社会空间发展过程”①。“城市社区是人类社会另一大基本的社区类型。城市社区是指以从事工商业及其它非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规模的地区性社会生活共同体。”①目
前大多人的观念，城市社区指的是城市在一定生活空间的居民所形成的以区域为纽带的社会共同体。城市社区是城市社会赖以存在和发展的重要基础，是城市社会的细胞，简单的说也是一个社会的简单缩影，社区的发展状况再一定程度上标志着这一城市的现代文明程度、社会的进步程度和人们的生活质量。随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的不断加速，城市社区在社会发展和现代化建设的地位和作用越来越重要，所以城市社区治理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。
①马克思、恩格斯:《神圣家族》(1844年)，《马克思恩格斯全集》(第2卷)仁M]，北京:人民出版
社，1965104
2城市社区公共治理
社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。另外，社区公共治理是治理理论在社区公共领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。因此城市社区公共治理是指在城市社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动总称。
三、我国城市社区治理存在问题及原因分析
3.1我国城市社区治理存在的问题
第一，社区治理主体的单一性。政府组织成为社区唯一主体，过度干预社区的管理，没有走出大政府的思路，依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，其特征表现为行政主导，政府作为单一中心独挑重任。社区自治组织居民委员会成为基层政权或派出机构的附属物,，使居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作任务，并成为政府部门的操作层、落实层，这种社区组织行政化问题，不利于提升居民对社区的认同感、归属感和社区居委会的威信，同时政府财政拮据也是影响社区公共治理发展的重要因素。
第二，法律滞后使得社区各类组织之间的权利界线变得模糊。法律是公共管理的最高准则，必须在法律划定的范围内进行社区各类组织的活动。如果法律没有清楚地划定社区组织和居民之间的权利界线，就比较容易引发争议，使得社区管理的效率低下。如果法律的规定得不到遵守，城市基层管理体制的转型也同样得不到实现。目前涉及城市社区的法律有1954年制定的《城市街道办事处组织条例》和1990年颁布实施的《居委会组织法》。由于相关法律制定时间较早，所以这两部法律已不能适应社会发展的需要。例如对居委会产生、结构、功能、组织、范围等方面的规定就与当前社区建设的要求存在很大差距，也就是说现在的社区建设已经突破了法律所调控的范围。关于街道办事处与居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的执行。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将所管辖的社区改造成为自己工作
的机构，社区成了街道办事处的“派出机关”，两者形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，例如物业管理、业主委员会和社区志愿者服务等与街道和社区之间的关系，也缺少法律上的制约。因此而引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，在一定程度上影响了高效而协调的社区治理机制的形成。①
第三，辖区居民的参与程度不高导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有了解了辖区居民真正需要什么，才能更好的开展工作。社区管理机构如果不了解辖区居民的实际需要，工作就会事倍功半，费力也不讨好。所以新型的城市基层管理体制必须得让辖区居民广泛的参与，建立起管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的实际情况并不理想，辖区居民参与程度不大，参与机制也很不完善。一方面，社区管理机构提供的让辖区居民参与的事项太少，居民极少涉及到社区公共权力的运作当中来，居民对其参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，缺乏居民参与的渠道。常常是社区管理机构认为有必要了，就召集辖区居民来开会，或者政府有关部门提出了相应的要求，街道办事处和社区才会赶快组织居民进行工作的安排。即便是成立了居民代表大会的社区，什么时候开会或者需要讨论的主题也都是社区来定，居民代表也只有听的份。居民参与社区事务缺乏一套详细而规范的程序或规定作为支撑，具有较大的随意性。所以，居民没有参与到社区建设的积极性，居民参与的缺失也影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。
①盛云、徐雪梅《我国城市社区治理问题的系统探讨》财经问题研究第六期2009年6月
第四，社区民间组织发育迟缓。国外社区中不管是人员还是资金都有民间组织的介入，例如志愿者服务。而我国社区几乎还是政府的基层组织，民间组织很少参与到社区建设中去。
第五，社区建设投资机制不健全。社区建设过程中缺少长效资金投入机制，并且投入力度也不够。一些城市社区建设尚未正式列入财政预算，即使已经列入，财政投入力度也不够。另外，各职能部门在社区建设方面的资金投入往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散而且管理不规范，因为没有制度化，所以综合效益没有明显成效。而且筹资渠道狭窄，资金来源不足。除了政府的专项投入以外，社区自筹资金能力差，缺乏一套自筹资金的机制与途径。社区建设过度依赖政府投资，势必会
导致行政全能主义的趋向，社区自治的实现更加困难。
3.2我国城市社区治理存在问题的原因分析
从我国社区建设实践和理论探索以来，新的社区治理的框架逐步形成，合理
设置城市社区规模，初步构筑了以社区为主的新型社会管理体系；发展社区服务，初步构筑起以社会救助为基础的社区公共服务体系；培育社区干部，初步建设了
一支中国特色的社区工作者队伍；推进社区居民自治，初步形成了社区党组织领
导的较有活力的居民自治机制。然而与以城市居委会为内核的城市社区自治还存
在一定的差距。
第一.社区治理的各个主体之间缺乏一定的合作与沟通机制
社区主体多样性体现在并不是政府是社区治理的主体，而市场组织、自治组织和民间组织都是被管理的客体，它强调参与治理的各个要素要互为平等，强调主体平等性，也就是说不是只有一个权力中心和责任主体，而是表现为多个中心的体制。有学者指出用“治理中的主体间性”来平衡社区治理主体之间的关系。而“治理中的主体间性”指的是社区治理中的多个主体在治理中的相互关怀、相互协调以及相互交换资源并且通过合作来达到社区治理目标的理念。
第二.城市社区治理的相关法律法规不够健全
一方面是社区治理过程中法制建设存在问题。由于相关法律制定的时间比较早，所以很多已经不适应当今社会发展，存在严重的滞后性。例如目前社会流动人口大幅增加，流动速度也较快，如果按原来的《居委会组织法》规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把很多外来人员拒之门外。而且立法有些不全面。例如在全国整体范围内还没有一套社区服务法律;社区管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制执行;社区工作立法也是空白，直接影响了社区干部培训和工作稳定开展。①另一方面是社区治理过程中存在的法律问题。街道办事处和政府职能部门派出机构之间的职责不清问题导致街道办事处在行政管理过程中不能有效的开展工作。从《街道办事处组织条例》和“相关法”有关条文的规定来看，街道办事处和政府职能部门派出机构有很多重合的职责，所以界限模糊，这就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了制度上的漏洞。
①吴开松，刘国旗，杨照东.《城市社区管理》北京:科学出版社，2006.66一68
第三.城市社区管理机制依旧没有理清权责关系
城市社区建设有关规章明确了“条块结合，以块为主”的管理原则，并且规定了街道办办事处拥有街区综合协调的权利，但是没有明确相应的保障措施，这些职能部门的业绩还是由区主管部门负责。因此，街道的协
调权往往落空。而且区的各个委办局虽然与办事处平级，但都自视身份高，也经常向办事处分摊任务。另一方面，有关考核制度要求街道办事处为辖区所有公共事务负主要责任，致使相关职能部门把本应该自己承担的事务都推卸到街道办事处身上。所以，街道办在行政职能膨胀和政绩考核的压力下，以及受编制和经费限制的情况下，不得不把急剧膨胀的事务转嫁给社区，这样社区的自治根本不能有效的得到实施。
第四.社区干部队伍及工作人员整体水平有待提高
社区管理干部对推动社区建设和发展发挥着重要的决策和组织的作用，所以应该对社区干部进行培训或者考核进行准入。而现阶段我国社区干部队伍存在一定的问题，主要是因为社区干部工作待遇严重偏低，而且社区干部队伍的准入机制不健全。
5完善城市社区公共治理的对策
妥善解决上述问题，是城市社区治理工作的必然要求。我认为，在社区治理过程中，应着重从如下几个方面入手:5.1深化社区体制改革
深化社区体制改革的重点是认真转变职能，真正做到“小政府、大社会”，进一步理清和街道办事处职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规的授权，确立街道办事处对辖区治理负总责的地位;另一方面要从深化“服务”入手，充分调动辖区居民和非政府组织开展社区工作的积极性，使街道办事处对社区是工作上的指导和监督、资金上的支持和政策上的引导。尤其要彻底废除街道办事处随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与社区之间的指导与被指导关系真正落到实处。
5.1.1转变政府职能
要进行社区治理首先就是要转变政府职能。转变职能部门以及街道办事处的职能，只有这样才能从根本上消除“下改上不改”的现象，社区治理才能取得成效。就马村街道办事处的工作实践来看，各个职能部门还是把街道办事处看做是自己的下一级政府，想方设法的推卸责任但是却要揽权①。而街道办事处自己的人员配置都有限，最后就把工作又压给社区。所以社区治理的头等大事就是政府部门职能转变，这也是最关键、最困难的一环。
5.1.2建立“权随责走，费随事转”的模式
在下放工作职能的同时，要明确社区工作经费拨付标准，社区为有关职
能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。总的看来，权随责走，费随事转存在四种方式:一是政府部门只出人不出钱，政府部门向社区派驻人员完成部门职能。二是政府部门只出钱不出人，政府部门筹资向社区居委会“购买服务”，社区居委会招聘人员完成。三是政府部门向社区居委会放权，社区居完善城市社区治理的对策委会自主管理和自我服务。例如社区环卫实行“管干分离”，社区环卫运作与市环卫所脱钩，市环卫所赋予社区环卫费收取使用权，社区居委会负责社区环
境卫生和基础设施维护事务。四是政府部门既出钱又出人，对业务性、技术性较强的事务在费随事转的同时，因岗设人，由政府部门安排人员完成。如人口与计划生育局、劳动和社会保障局分别招聘计生专干、社保专干完成相关事务，社区居委会予以协助。①
①韩了荣，连玉明.《中国社区发展模式:服务型社区》.北京:时代经济出版社，2005.129一143
5.2明确社区自治的法律地位
社区具有自治权必须要有法律的依托，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保障社区治理的完整性。
5.2.1切实落实社区自治组织的自治权
要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权;社区自治章程和居民公约的制定权;对不合理的行政事务摊派的拒绝权;自主的社区人事管理权;自主的社区公共财政权;建立自下而上的对政府公共事务决策和执行的监督权等等。
5.2.2理顺社区与社区治理主体的关系
(1)理顺政府与社区的关系。坚持政府与社区之间的指导与被指导关系，逐步消除实际存在着的领导与被领导的关系;政府应依法加强对社区自治的指导，但必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实;社区有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区治理的必要条件。②(2)理顺社区党组织与社区自治体的关系。在我国，社区自治离不开党的领导。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治。(3)社区与社区居民的关系。社区是为辖区居民服务的组织，其组成应该是一群活跃于社区的社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。
②蔡同直，《长沙市新型社区管理模式构建对策研究》，国防科学技术人
学硕士学位论文2007
5.3努力构建社区居民参与平台
社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅直接影响着居民参与的强弱。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大都彼此不认识。人文环境的陌生使居民的社区归属感弱化。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够得到释放。构建居民社区参与平台应以居民代表会议和户代表会议等法定性平台为主，同时也可以组织一些集体参与的活动来调动大家的积极性。居民利益社区化是以街居社区整合城市居民。当社区工作与居民切身利益联系紧密时，居民的生活重心就会转向社区，同时也会积极参与到社区建设中来。因此应当加强居民与社区之间的利益关系，调动居民参与社区事务的积极性。
5.4积极培育和发展社区服务民间部门
随着社会主义市场经济体制的建立和行政管理体制改革的不断深入，政府职能回归、提高效率步伐逐步加快，民间组织在社会事务管理、社会公益事业，尤其是在社区建设方面的作用日益显现。
5.4.1推动社区民间组织多样化发展①
现在人们的生活质量越来越高，也越来越重视业余生活。社区应该根据辖区的具体情况组织丰富多彩的文化活动，让居民积极的参与其中。如社区老年大学、健身武术队、老年文艺表演队等。社区根据居民的需要开办组织为居民提供各种义务服务。例如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等甚至为社区老年人，残疾人等特殊群体提供无偿服务和便民服务。
5.4.2促进社区民间组织健康有序发展
社区民间组织的建立要从社区广大居民的客观需求出发，本着自愿举办、总量控制、重点培育的原则，社区要对其监督与管理，让这些民间组织能够健康有序的发展。
5.5组建专业化社区工作者队伍
随着社会经济的不断发展，城市社区的需求也出现了多样化。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区工作纳入到正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人刁‘投身到城市社区管理。同时要加强社区工作者的学历教育、岗前培训、职业
教育和在职培训，使社区工作者队伍尽快专业化。
①李东吕.和谐社会背景下社区治理研究—以鹤壁市少砂I，l路办事处所辖社区为个案
作者：陈永江
来源：《现代养生·上半月》2019年第10期
中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发，明确指出，“鼓励和支持建立社区老年协会，搭建老年人参与社区治理的平台”。在我们社区，常见一批老年人或在社区走街串巷巡逻执勤，或在小区齐力清洁公共卫生，或在邻里中间开展互助服务，传递着一份集体温情，充分显示老年人在社区治理中的作用越来越大。
在“有事找老顾”的呼唤声中，老顾笑言：奉献是永久的精神财富
著名小品演员郭冬临在小品里有句经典的台词：“有事儿您说话”，许多人被他助人为乐的憨厚劲儿所感动。在功勋街11号楼院，“有事儿找老顾”，则成了街坊邻居们的口头语。
1942年出生的顾长利，2002年退休。这个古稀之年的老顾，是有求必应的主，邻居不管有什么忙，他都愿意尽力帮。老顾说：“人老没有大本事，就想为邻居们做点事儿！”
11号楼院没有物业管理，住家过日子，谁家没有个大事小情？水管堵了、电路坏了、饭锅漏了，事情虽然不大，但是特别闹心。看见居民常常为了这些生活琐事急得团团转，老顾主动站出来了。他退休前在机电安装公司工作，对维修水、电、各种管道都很精通，于是，他重新整理起那个陪伴自己多年的品种齐全的工具箱，居民只要一个电话，他就会放下自己的事，热心地帮助别人维修，而且从来不计任何报酬。
作者：陈煜婷
来源：《党政论坛》2017年第6期
加强与创新基层社会治理是推动国家治理现代化的重要组成部分，是国家长治久安的基石。改革开放三十多年以来，我国在经济领域的发展取得了突出的成绩，人民的物质生活水平得到了极大的改善，但是社会领域的发展却出现了相对缓慢的态势，社会群体日益分化、社会矛盾层出不穷，由此影响了基层社会的稳定，增加了基层社会治理的难度和挑战。
一、面临难点
从社会管理转向社会治理的过程中，难点、重点与突破点均在基层，目前，各地区因地制宜以基层社区服务为主要载体，在为民服务的治理过程中不断探索，形成了各具特色的城市社区治理模式：撤销街道、扩大社区规模的“铜陵模式”；政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的“太仓模式”；依托领导系统、执行系统和支持系统相结合实现街道社区管理体制的“上海模式”；社区自治、议行分离的“沈阳模式”；转变政府职能和培育社区自治的“江汉模式”。这些模式在基层社会治理方面进行了积极的探索，取得了一定的成效，但同时也面临着一些难点。
1.基层党建引领弱化。基层党建肩负着基层社会治理政治引导和作用发挥的重要使命，基层党组织在基层社区治理中发挥着战斗堡垒的作用。当前，全国各地区域化党建不断推出新的特色项目和亮点工程，然而，基层党建引领过程仍旧存在一个突出问题——缺乏顶层设计和系统化思维。其一，已有大部分特色项目属于单一党建品牌，宏观整体设计不足；其二，已有大部分亮点工程在协调党建工作和民众需求项目之间缺乏系统性。
2.基层政府权责失衡。一方面，街道（镇）与居委会之间权利和责任的天平始终倾斜，导致居委会时常需要在缺乏相应权能和资源的条件下完成上面布置的诸多“刚性任务”，街道（镇）与居委会之间行政压倒自治的关系使得其权责关系始终难以匹配；另一方面，街道对上也处于类似的矛盾中，街道办事处的科室部门与上级政府的设置几乎一致，但是却没有相应的法律权力来支持其对接相应任务，可以说街道面临的问题是“责任无穷大、权力无限小”，导致的局面就是“管得到的管不了，管得了的管不到”。
3.社会组织发展滞后。我国的社会组织发展水平仍处于初级阶段，社会组织参与社区治理的有效性存在较大不足，既体现在社会组织难以满足社区居民基本公共服务需求方面，更有甚者也体现在社会组织所提供的服务反而产生了“帮倒忙”的效果。如有些社会组织属于“昙花一现”，其模式难以复制，经验难以持续推广，有些社会组织属于“王婆卖瓜”，未能很好满足居民需求。
4.基层自治建设不足。近年来，我国社区居民自治体系迅速扩展，全国各省几乎都建立了社区建设试点，大力落实居民参与社区自治工作。但是受传统文化和传统体制因素的影响，广大居民群体表现出对政府较高的依赖性，自身独立性不强、社区参与意愿相对较低，居民的自治意识和社区参与都缺乏热度。
二、破解思路
1.以为民服务为宗旨，积极转变执政理念，加强构建基层多元共治模式。目前，基层社会治理的理念已经深入人心，社区组织体系也已逐渐形成以社区党组织为领导核心，社区居委会为主体，社会组织相互配合的多元组织体系，但是社会治理的效果并不明显。治理作为一个循
序渐进的过程，需要改变以往社会管理模式下的重管制轻服务的情况，需要政府部门、社会公共机构、社会组织和民众群体形成
“多元共治”的整体性治理体系，需要党委政府与社会力量加强凝聚互动形成“多元合力”的整体性治理力量。因此，要始终坚持以人为本，服务为先的理念，政府既要把自身看作是治理的主体，同样也要把自身看作是被治理的对象，从社会管理的执行者转变为社会治理的参与者和服务者，努力向民主型政府、服务型政府、高效型政府和法治政府转变，不断发挥社区党组织的领导核心作用，协调各方力量，促进社区治理的整体合力形成。
2.以健全制度为保障，严格把控社会不稳定因素，加强构建基层综合治理体系。我国社会转型以来，社会问题不断涌现，社会矛盾接连不断，如何有效地将这些失序事件即潜在不稳定因素和矛盾冲突控制在有序范围内，是对基层社会治理提出的一个相当大的挑战。因此，要从制度层面予以调控，一方面，根据变化的实际不断修订已有制度，使之适应新形势下的新要求；另一方面，根据新情况新问题不断完善制度体系，使“规矩”先于问题，以不变应万变。比如，构建流动人口的服务治理体系，积极推进城乡基本服务均等化；构建针对特殊需求人群的（刑释解教人员、社区矫正人员、问题青少年群体等）服务治理体系，最大限度地挤压违法犯罪空间；构建社会矛盾排查调解治理体系，既要畅通群众利益诉求表达渠道，也要建立行之有效的预防和应对机制。总之，需要通过加强基层社会综合治理体系的建设，针对重点环节，不断尝试，从而建立科学有效合理的治理体系，为基层社会的稳定做好保障工作。
3.以民众需求为导向，提升公众主动参与热度，加强构建居民自治体系。完善基层社会治理的根基在于人民，需要最广泛地动员引导群众激活自治意识、建立自治制度、实践自治行为。民众积极参与社区事务的意识是一个从潜在到激活的过程，激发民众参与社区的积极性既要有效保障民众的知情权、决策权、参与权与监督权，同时也要引导群众建立主体意识、责任意识和自治意识；完善民众自治机制，规范民众选举制度，完善民众民主参与社区事务的协商制度，推进协商议事制度化程序化，加强民主监督，为民众自我管理、自我监督、自我教育和自我服务建立规范的可推广的自治体系；基层治理最后的落脚点在于民众自主参与，由此才能真正激发社会创造与发展活力。要注重发挥社会治理各主体的协同作用，大力培育社会服务组织，找准民众需求点，搭建多元且有针对性的服务平台，让民众真正充分参与社区事务，完善基层社会治理。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑
矫海霞）
[摘要]当前，社区工作者面临着工作任务重、痕迹管理重、工资待遇低等难点。究其原因，主要是由于社区定位认识不足、社区工作者能力不足，以及上级单位问责泛化等多因素共同导致的结果。为了破解社区工作者面临的工作难点，就必须从大力加强社区自治职能、推行社区工作者职业化管理、不断健全法规制度等多维度共同发力。
[关键词]社区工作者
难点
原因
对策
社区作为城市发展和社会建设的基础平台，在当今经济社会生活中扮演着越来越重要的角色，而社区工作者作为奋斗在社区建设第一线的工作人员，在推动社区建设、服务人民群众、维护基层稳定、促进社会和谐上发挥着越来越重要的作用。近年来，党和国家对社区工作的更加重视，连续多年公开招聘社区工作者，意在建设一支更加专业化、职业化的社区工作者队伍，虽然取得了一些成绩，但是也存在着一些问题，尤其是社区工作者队伍的总体水平与社会工作的快速发展和巨大需求还不相适应，社区工作者在日常工作中面临诸多难点。
一、当前社区工作者面临的难点
1.工作任务重
社区是城镇居民的自治组织，是为民服务的组织。但是，近年来社区居委会行政化逐渐凸显，而自治功能和服务功能逐渐弱化。在日常工作中，居委会的协助类工作所占的比重过高，而自治类工作所占的比重则过低，居委会逐渐变成了政府的下属机构。街道是政府的派出机构，而社区是街道的直属下级单位，因此街道的绝大多数工作都需要社区来进行落实。现实中，街道有多少个部门，社区都有对口的社区工作者来进行对接并负责具体工作的落实。然而由于社区工作者人数有限，导致一个社区工作者可能要具体负责多项工作。此外，社区作为我国
最基层、最底层的单位，是所有工作任务的落实点和归结点。据统计，社区承担了经济普查、人口普查、文明城市创建、疫情防控、计划生育等三十类左右的具体工作任务，每一项工作都不容小觑。社区工作者所面临的工作任务重主要表现在：行政事务无序进行、专业工作超出能力范围、服务项目冗杂、各类信息平台维护工作量大等方面。
2.痕迹管理重
工作留痕是对的，但是过度留痕的管理就是形式主义。通过实地调研以及与社区工作者的交流了解到，社区工作者工作的其中一大难点就是过度留痕。“痕迹管理”比较普遍，检查考核科目名目繁多、频率过高。据访谈，在疫情期间，社区工作人员除社区的工作外，还要打印抗击疫情的留痕材料。在抗击疫情的高压环境及高强度工作量下，留痕材料的准备与打印极其消耗社区工作人员的精力，增加了社区工作人员的工作量。除此之外，还有社区工作人员学习笔记的检查，大会上认认真真学习，会后补笔记已经成了社区工作人员的常态。学习笔记并非检验学习成果的主要方法，真正检验学习成果的方法是要看社区工作人员是否将社区治理好，居民是否满意。过度留痕消耗了社区工作人员的时间，浪费了社区工作人员的精力，使得社区工作人员难以将有限的精力投入无限的社区建设与治理之中。
3.工资待遇低
由于编制等方面的原因，社区工作者的职业成长收到了严重的制约，他们无法享受同机关事业单位人员一样的工资待遇，且上升的机会和空间极少。据调查，以宜昌市西陵区社区工作者的薪资待遇为例，绝大多数社区工作者的月薪在3000元左右，远低于机关事业单位人员的工资待遇。在近年来，随着社区承担的任务越来越繁重，再加上社区工作内容的特殊性，尤其是节假日及敏感时期经常需要加班，一些社区工作者认为自身的付出与收入不成正比，影响了在社区工作的积极性。由于工资待遇低，相当一部分人员到社区工作只是权宜之计，而想在社区工作的人员又觉得没有“盼头”，导致社区工作者队伍稳定性较差，人员不断流失，由此给社区工作带来了不利的影响。
二、造成难点的原因
1.社区定位认识不足
长期以来，政府部门一直把社区当作是自己的行政末梢，常常被当作一个“小政府”，承担过多的行政事务，由此一来，社区在不同程度上就存在着行政化管理的现象。社区成为了街道的“腿”，街道把区政府有关部门下达的工作任务、考核指标、工作台账层层下达分解到了社区，还要不定期的组织考核评比和汇报检查。长此以往，造成了社区行政化，社区工作者机关化的突出问题。
2.社区工作者能力不足
现阶段，职业化是社区工作者队伍建设的方向。但从实际情况来看，当前社区工作者队伍的整体素质有待提高。目前我国多数地区的社区工作者来源渠道比较单一，大多数人对新型社区职能缺乏足够的认识和了解，也缺乏社区工作的专业知识和技能，仍沿用政府行政管理的手段从事社区工作，与实现自我服务、自我管理、自我教育的新型社区职能的要求存在很大的差距。部分社区的领导由于工作方法陈旧、缺乏创新意识，面对新工作力不从心，难以满足新形势下和谐社区建设的要求。
3.问责泛化
问责作为一把利器，用的好可以监督工作人员。但是在实际情况中，问责不规范的情况时有发生。责任层层“甩锅”，问责泛化简单化。一些地方的上级部门让基层部门签“责任状”、把问责作为推卸自己责任的“挡箭牌”，问责成了上级组织的遮羞布，出了问题就将责任归于基层工作人员。同时，一票否决作为政府部门考核方法易被滥用，工作人员一旦被否决，其他方面做得再好也无济于事。基层工作人员为应付检查避免被一票否决，常常过度留痕，过于形式主义，增加了社区工作人员的工作压力。
三、解决难点的相关对策
1.大力加强社区自治职能
要适应现阶段社区建设的需要，就要深化社区管理体制，理顺政府、街道、社区委员会三者之间的关系，明确各自的角色和职责，准确的找到各自的工作定位。政府要简政放权，给予社区进行民主自治应有的权力，淡化社区管理中的行政色彩，改变政事不分、政社不分的现状，落实“责随权走，费随事转”的工作原则，建立起“政府依法行政，社区依法自治”的新型社区管理体制。
2.推行社区工作者职业化管理
一是大力发展壮大社区工作者队伍，通过公开招聘、政策引导等形式，多渠道、多途径地充实社区工作者队伍，努力探索实现社区工作者队伍的优化配置。二是激发社区工作者队伍活力，建立健全科学合理的考核激励机制，以“职业化管理”为目标，积极探索对社区工作者队伍日常管理、考核评价以及激励奖惩的新道路。三是营造争先创优的良好氛围，将优秀的社区工作者选拔到街道或者机关事业单位任职，努力营造激励先进、鼓励创优的良好工作氛围，激发社区工作者工作的积极性。
3.不断健全法规制度
法规和制度的缺失，是社区民主自治和社区工作者工作中产生问题的根源。一方面，要不断完善保障社区民主自治权力的法规和制度，使社区民主自治步入正常轨道。现阶段社区民主自治可操作的法律法规很少，很多事情无法可依，陷入尴尬的局面。随着依法行政建设的推进，政府法制建设的水平得到不断提高，同时也要促进依法治理社区。另一方面，我国目前还没有统一的关于社区工作者管理的规范性文件，各省和各地区在实际操作中只能自行规定，造成不同省份、不同地区之间的政策差别比较大，有必要出台全国统一的相关法规和制度，对相关问题进行明确。现阶段，我国社区民主自治的工作刚刚起步，还有很多工作需要去做，要实现真正意义上的社区自治还有很长的路要走。
社区就是社会治理得基本单元,推进社区治理与服务创新就是社区建设领域全面深化改革得时代主题。党得十八大报告第一次把社区治理写入党得纲领性文件。党得十八届三中全会指出:建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务与公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。十九大报告又进一步强调:加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动、因此加快社区治理步伐,提升社区服务水平已成为促进康巴什区社会发展得一个重要方面、为此,康巴什区委改革办把推进城市社区治理工作作为今年重点研究课题之一,深入哈巴格希街道、滨河街道、青春山街道、康新街道进行实地调研。具体情况如下:一、康巴什区城市社区治理基本情况及成效
康巴什区下辖4个街道办事处１2个社区,自２01５年实施街道(社区)管理体制改革以来,提出了“一委一站一居一中心”得创新性社区治理模式,社区体制机制基本确立、政府增加了经费投入,社区服务设施逐渐完善。发展壮大了两支队伍,一支就是社区居委会,一支就是社会工作者,有效协助政府工作,提高了服务得质量与专业性,社区人才队伍不断壮大,社区服务功能不断强化。社区社会组织不断发展,社区服务站解决了党、政、社事务
中得交叉性问题,“三社联动”取得了初步成效、二、社区治理存在得问题与困难
社区治理虽然取得了初步成效,但从城市社区功能得发挥、适应社会发展要求以及满足群众日益增长得美好生活得需求角度来瞧,还存在一些问题与不足、(一)社区自治能力不足,管理职责有待进一步厘清。社区从法律上定性为居民自治组织,而在实际工作中,出于社会管理需要,“上面千条线,下面一根针”,政府却不断将行政事务转移给社区。街道(社区)管理体制改革后社区准入制度执行不严,相关职能部门经常性得摊派任务,所以改革后社区行政性得工作任务仍很繁重、社会事务大量沉淀到社区,导致社区台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多,履行基层群众自治组织得职责以及服务群众得精力与时间大打折扣,难以系统、持久地给居民提供支持与帮助。另外随着城市管理工作重心逐步下移,社区承担了更多得工作任务,但缺乏相应得管理职权与完成工作、履行义务所必要得配套措施或保障,权责不对称。如在调研中我们发现存在各部门因报表不同社区需重复上报数据、各部门在向社区推进工作时往往以文件通知等形式提出在社区加挂“xx牌”加重了社区得负担等问题。
(二)居民需求日益多元化,管理服务有待进一步完善。随着居民生活水平得不断提高,群众对美好生活得需求不断增长,不同得
居民需求相差甚远,给开展社区工作带来很大得难度。这就要求社区要加强与创新社会管理,主动适应社会管理发展变化,建立健全社会协调、公众参与得社会管理格局、当前社区服务市场化程度不够,许多服务领域缺少服务标准、服务规程,多数服务产业化程度极低,个性化、多元化服务缺失,社区服务资源共享程度较低,服务设施闲置与服务设施不足得矛盾并存。如在调研中我们发现存在居民活动室少,停车位不足以及收费高,物业管理不到位以及不作为,开发商遗留得房屋质量问题,小区地下管网破损以及管理权限不明等问题。
(三)社区工作人员不稳定,工作能力有待进一步提升。目前从事社区工作得人员包括三部分,一就是街道、社区干部,改革后下沉到社区工作,这部分人员较少,工作任务繁重,而且流失较严重;二就是以离退休人员、下岗失业人员为主得居委会业委会人员,她们社区管理积极性较高,但在年龄、素质方面与新形势下社区建设与管理得要
求不相符合,并且工资待遇较低;三就是社工及社会组织成员,这部分人员较少,工资待遇较低。因此社区工作队伍不稳定,且缺少知识化、专业化水平,待遇较低。尽快引进人才、加强培训,建设一支年轻化、知识化、专业化得高素质社区工作者队伍,已成为推进社区建设向纵深发展得当务之急、如在调研中我们发现存在人少任务多,工作人员身兼数职,为居民服务不及时,社区活动居民参与度低,自治意识不够,没有按照文件要求发放社区人员相关补贴等问题、?
(四)社区共治网络发展不
均衡,三社联动与配合有待进一步加强。区、街道、社区三级纵向式组织构建,上头大、下头小得组织设置与人员配备,导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化得特点,与开展社区工作要求得开放性、基础性特点不相适应。街道(社区)管理体制改革方案要求设立7个窗口,但现在只设立了统一进件、统一出件、综合等三个窗口,要求一门受理,协同办理,这体现出社区人员少、机构不足,满足不了居民需求得问题。社区、工作站、居委会、服务中心职能划分不清,资源没有充分整合利用,各类人员由不同部门管理,政出多门,各自为战,没有形成共治得合力。更主要得就是社区党组织得工作仅局限于社区居民层面,与其她社会组织联系不紧密,组织设置比较单一,工作领域相对狭窄,总揽全局协调各方得领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内各种资源得能力明显不足,领导核心作用难以充分发挥、三、完善社区治理得对策
新形势下,社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾得集聚点、社会建设得着力点与党在基层执政得支撑点,做好社区工作,为经济社会发展创造更加良好得社会环境,具有重大得现实意义与深远得历史意义。根据康巴什区得实际情况,建议从以下几方面加强社区建设。
(一)加快社区职能去行政化。理清社区居委会、社区服务站、社会工作服务中心得职能职责。实行街道、社区负责人考
核制度,理顺社区服务站、社区居委会、社区社会工作服务中心关系。对社区目前承担得各项工作进行全面梳理,进一步规范社区党组织、居委会与服务站得职能,切实解决长期以来社区职责不清、行政事务负担过重等问题。严格执行“准入制”,真正将社区准入制度落到实处。建立社区治理统一考核机制,减少各部门对社区得多头考核,同时加大对相关部门向社区指派性工作得考核。将直接为群众、企业服务得行政职能赋权于街道,增强街道得服务力、执行力。加大执法下沉力度,加强安全、物管、执法等工作人员得配备,减少社区行政性事务,理顺街道公共管理职能,真正行使社区公共服务职能。
(二)推进社区服务社会化。建立社区公共服务项目清单,通过向居委会与社会工作服务中心购买服务得方式解决政府行政性事务得开展问题。以群众需求为导向,为社区居民提供高效快捷得服务。针对居民得公益性需求,通过社工、社会组织提供精神慰藉、法律援助、助学助困等公益性服务。以便民利民为出发点,不断探索为民服务得新机制、新领域、以求助电话、社区服务网站与短信为载体,构建一个覆盖全区、社区得信息服务平台,2４小时全天候提供生活类、资讯类、事务类、电子商务类等多项服务,形成横向到边纵向到底得社区服务求助网络。建立社区服务平台,推行社区10分钟服务圈,为孤寡老人、空巢老人打造“一键通”应急呼叫系统。
(三)提升社区干部服务能力。立足于社区工作者得专业
化、职业化,不断壮大社区工作者队伍,大力提升社区工作者得综合素质与服务能力。一就是明确社区工作者得配备标准。推行网格化管理,按照40０户左右划分网格,每个网格配备1—2名网格社工,作为“全科医生”负责收集社情民意、调解矛盾纠纷、服务居民群众等工作。二就是提高社区工作者待遇。严格按照街道(社区)管理体制改革得文件要求发放社区工作者得工资,社区工作经费纳入财政预算。三就是促进社区工作者职业化与专业化。鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试,不断提高社区工作者得能力素质,使原有得社区工作者更快地完成角色转换,更好地胜任新时期社区工作得任务与要求。
(四)强化社区治理能力、建立“三社联动”机制,将社工人才培养、社会组织培育与打造社区服务平台相结合,建立社工有组织承载、社会组织有项目开展,社区各组织之间相互协调、相互配合、相互联动得社区治理模式。一就是强化加大政策扶持培育,积极鼓励与支持社会组织得成立,支持社会力量投资兴建与完善社区服务设施,兴办公益事业,并为之提供政策、项目、资金等资源支持。二就是动员社会力量参与社区工作。通过招募志愿者,使志愿者成为推进社区发展得主力军,依靠志愿者人员来做大量得教育与服务工作,有利于社区工作者专注于组织与管理。另外,引导社区片区里得机关、企业为社区治理贡献她们得力量。
康巴什区委改革办
李冬()
社会治理创新是XX市委长期以来探索的重要课题。近年来推出的1+6课题实践，逐步厘清了街道社区的工作职能，形成了科学高效的工作机制，为关工委发挥作用拓展了更多的渠道、创造了更好的条件。青浦区关工委坚持“急党政所急，想青少年所需，尽关工委所能”的工作原则，充分发挥自身特点优势，积极参与社会治理创新，努力为青少年健康成长创造良好社会环境。
一、发挥关工委资源优势，积极参与社会治理创新
关工委在参与社会治理创新方面有三大优势。
第一，关工委的职能决定了其参与社会治理创新具有广泛的社会基础。关工委是以离退休老同志为主体，关心教育青少年的群众性工作组织，是党和政府的参谋、助手，是联系青少年的桥梁和纽带，通过关心下一代工作参与社会治理创新是新时期加强党的执政能力建设、巩固群众基础的一种新的探索，具有十分广泛的社会基础和深
远意义。青浦区关工委抓住党建带关建这一根本，正在逐步完善的三级关工组织，主动将关心下一代工作融入党建工作，依托各级党组织，积极健全和完善关工组织网络。现已基本覆盖本区的184个村和115个居委，这些基层关工组织将承担起创新社会管理格局中，参与者、推动者、实践者的重要角色。
第二，关工委的构成决定了其参与社会治理创新具有丰富的资源优势。这些年随着XX加速步入老龄化社会，“五老”的队伍也在不断壮大，立足基层工作充分发挥老同志政治、经验、威望、时空和亲情等优势，通过关爱、教育、帮扶，为青少年一代的成长、成才尽其所能，是党和政府对老同志的期望和要求，也是关工委工作适应新形势，参与社会管理创新，服务经济社会发展新变化的必然选择。区关工委适应新形势，不断夯实“五老”队伍建设，以成立区离退休干部党工委为契机，引导各基层关工组织把离退休干部党组织纳入关工委成员单位等做法，依托离退休干部党组织发动老同志加入“五老”队伍，不断壮大“五老”力量。如徐泾镇关工委将退休公务员党支部纳入关工委成员单位，通过党支部培养发展了86名老同志加入“五老关爱行
动”队伍，老同志们不占编制、不拿工资、还乐于奉献，“人力资源”优势是其他职能部门、社会组织所不具备或不可替代的。
第三，关工委的特性决定了其参与社会治理创新具有积极的现实作用。区关工委结合正能量主题活动、“上善先锋行”区域化主题实践活动和“争当六大员”活动等，鼓励老党员、老同志们积极参与社区管理工作和社区志愿服务，辅助解决一些社会热点、难点问题。实践证明老同志参与社会治理创新，有助于促进社会和谐、维护社会秩序。区关工委还借助老小孩网站平台，组织老同志与大学生村官结对，开展“老青结对博客秀”活动，鼓励和引导老同志积极撰写博文，组织开展老青座谈会，与青年们谈理想、话人生，教方法、传经验，弘扬社会主义核心价值观，传递社会正能量。
二、找准参与社会治理创新着力点，服务青少年健康成长
社会治理创新涉及范围很广，关工委由于条件所限，做不到面面俱到，因此，青浦区关工委的“五老”立足发挥自身优势，因势利导，扬长避短地找准参与社会治理创新着力点，有效推进关心下一代工作，为青少年的健康成长作出贡献。
（一）坚持以人为本，在服务中提升社会治理水平
社会治理说到底是对人的管理和服务。首先，坚持以老带新，发挥“传帮带”作用。如，青浦实验小学充分发挥百年老校退休老教师的资源优势，成立了以“感悟传统文化
追寻教育梦想”为主题的“传承·力行”工作坊，对青年教师进行教育培养，让学校百年积淀的传统文化精神薪火相承。其次，关注特殊群体，增强服务针对性。坚持用真情来温暖青少年，用爱心来感化青少年，促进社会的和谐。2016年，白鹤镇关工委组织开展“青生活，爱公益，点亮百个小心愿”活动，动员全区100名团员青年，为白鹤镇2所公办小学、3所民办小学共计100名家庭困难的小学生，在新学期伊始，送去新年礼物，完成新年心愿。还组织大学生村官法治讲师团走进3所民办小学，开展了6次法律宣讲活动，覆盖农民工子女240余人次，内容涉及正确利用网络、交通安全、青少年权益保护、远离毒品、灾害预防等问题，为青少年健康成长保驾护航。
（二）坚持拾遗补缺，在创新中探索社会治理办法
关工委应当充分发掘自身优势，很好地弥补职能部门在青少年教育管理上的“看得见、管不好，看不见、管不了”的不足。同时，要根据青少年的身心特点，采取乐于接受的方式来进行，才能增强教育的吸引力和感染力。区关工委积极参与
“与美德同行、享快乐暑期、建上善之城”未成年人暑期实践活动，开设了“爱心暑托班、科普夏令营、听爷爷奶奶讲故事”等70个暑期实践项目菜单，为未成年人提供了丰富多彩的暑期文化大餐，也帮助家长解决了后顾之忧。例如老同志们积极响应XX市“道路交通违法行为大整治”的号召，一些基层关工组织创设了“章妈妈工作室”“家长接送团”，由退休老干部、老职工参与，义务宣传交通安全知识，维护疏导校门口交通安全，帮助接送小学生上下学，大手牵小手，传递正能量。
（三）坚持协同参与，在配合中形成社会治理合力
社会治理是项系统工程，需要方方面面的力量来配合。区关工委广泛发动老同志协同配合有关部门和家长做好青少年教育管理工作。今年，由区司法局、教育局、法院、检察院、公安青浦分局共同在全区中小学中开展“拒绝校园欺凌，建设和谐校园”青少年法治主题教育活动，由退下来的老司法工作者挂帅，利用法治副校长、青少年
法治讲师团、大学生村官法治讲师团这些有效资源，将法治宣传教育活动渗透到区、街镇、村居三级关工组织。
通过区关工委的努力和引导，使广大“五老”在参与社会治理的实践中当好文化环境的“监督员”，整合社会力量的“联络员”，调查研究、建言献策的“参谋员”，各种矛盾冲突的“调解员”，受到社会各界的好评。（弘利教育）
社区是社会治理的基本单元，推进社区治理和服务创新是社区建设领域全面深化改革的时代主题。党的十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件。党的十八届三中全会指出：建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。十九大报告又进一步强调：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此加快社区治理步伐，提升社区服务水平已成为促进康巴什区社会发展的一个重要方面。为此，康巴什区委改革办把推进城市社区治理工作作为今年重点研究课题之一，深入哈巴格希街道、滨河街道、青春山街道、康新街道进行实地调研。具体情况如下：
一、康巴什区城市社区治理基本情况及成效
康巴什区下辖4个街道办事处12个社区，自2015年实施街道〔社区〕管理体制改革以来，提出了“一委一站一居一中心”的创新性社区治理模式，社区体制机制基本确立。政府增加了经费投入，社区服务设施逐渐完善。发展壮大了两支队伍，一支是社区居委会，一支是社会工作者，有效协助政府工作，提高了服务的质量和专业性，社区人才队伍不断壮大，社区服务功能不断
-1-
强化。社区社会组织不断发展，社区服务站解决了党、政、社事务中的交叉性问题,“三社联动”取得了初步成效。
二、社区治理存在的问题和困难
社区治理虽然取得了初步成效，但从城市社区功能的发挥、适应社会发展要求以及满足群众日益增长的美好生活的需求角度来看，还存在一些问题与不足。
〔一〕社区自治能力不足，管理职责有待进一步厘清。社区从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出于社会管理需要，“上面千条线，下面一根针”，政府却不断将行政事务转移给社区。街道〔社区〕管理体制改革后社区准入制度执行不严，相关职能部门经常性的摊派任务，所以改革后社区行政性的工作任务仍很繁重。社会事务大量沉淀到社区，导致社区台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多，履行基层群众自治组织的职责以及服务群众的精力和时间大打折扣，难以系统、持久地给居民提供支持和帮助。另外随着城市管理工作重心逐步下移，社区承担了更多的工作任务，但缺乏相应的管理职权和完成工作、履行义务所必要的配套措施或保障，权责不对称。如在调研中我们发现存在各部门因报表不同社区需重复上报数据、各部门在向社区推进工作时往往以文件通知等形式提出在社区加挂“xx牌”加重了社区的负担等问题。
〔二〕居民需求日益多元化，管理服务有待进一步完善。随
-2-
着居民生活水平的不断提高，群众对美好生活的需求不断增长，不同的居民需求相差甚远，给开展社区工作带来很大的难度。这就要求社区要加强和创新社会管理，主动适应社会管理发展变化，建立健全社会协调、公众参与的社会管理格局。当前社区服务市场化程度不够，许多服务领域缺少服务标准、服务规程，多数服务产业化程度极低，个性化、多元化服务缺失，社区服务资源共享程度较低，服务设施闲置和服务设施不足的矛盾并存。如在调研中我们发现存在居民活动室少，停车位不足以及收费高，物业管理不到位以及不作为，开发商遗留的房屋质量问题，小区地下管网破损以及管理权限不明等问题。
〔三〕社区工作人员不稳定，工作能力有待进一步提升。目前从事社区工作的人员包括三部分，一是街道、社区干部，改革后下沉到社区工作，这部分人员较少，工作任务繁重，而且流失较严重；二是以离退休人员、下岗失业人员为主的居委会业委会人员，他们社区管理积极性较高，但在年龄、素质方面与新形势下社区建设与管理的要
求不相符合，并且工资待遇较低；三是社工及社会组织成员，这部分人员较少，工资待遇较低。因此社区工作队伍不稳定，且缺少知识化、专业化水平，待遇较低。尽快引进人才、加强培训，建设一支年轻化、知识化、专业化的高素质社区工作者队伍，已成为推进社区建设向纵深发展的当务之急。如在调研中我们发现存在人少任务多，工作人员身兼数职，为居民服务不及时，社区活动居民参与度低，自治意识不够，没
-3-
有按照文件要求发放社区人员相关补贴等问题。
〔四〕社区共治网络发展不均衡，三社联动和配合有待进一步加强。区、街道、社区三级纵向式组织构建，上头大、下头小的组织设置和人员配备，导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特点，和开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。街道〔社区〕管理体制改革方案要求设立7个窗口，但现在只设立了统一进件、统一出件、综合等三个窗口，要求一门受理，协同办理，这表达出社区人员少、机构不足，满足不了居民需求的问题。社区、工作站、居委会、服务中心职能划分不清，资源没有充分整合利用，各类人员由不同部门管理，政出多门，各自为战，没有形成共治的合力。更主要的是社区党组织的工作仅局限于社区居民层面，与其他社会组织联系不紧密，组织设置比较单一，工作领域相对狭窄，总揽全局协调各方的领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内各种资源的能力明显不足，领导核心作用难以充分发挥。
三、完善社区治理的对策
新形势下，社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，做好社区工作，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具有重大的现实意义和深远的历史意义。根据康巴什区的实际情况，建议从以下几方面加强社区建设。
〔一〕加快社区职能去行政化。理清社区居委会、社区服务
-4-
站、社会工作服务中心的职能职责。实行街道、社区负责人考核制度，理顺社区服务站、社区居委会、社区社会工作服务中心关系。对社区目前承担的各项工作进行全面梳理，进一步标准社区党组织、居委会和服务站的职能，切实解决长期以来社区职责不清、行政事务负担过重等问题。严格执行“准入制”，真正将社区准入制度落到实处。建立社区治理统一考核机制，减少各部门对社区的多头考核，同时加大对相关部门向社区指派性工作的考核。将直接为群众、企业服务的行政职能赋权于街道，增强街道的服务力、执行力。加大执法下沉力度，加强安全、物管、执法等工作人员的配备，减少社区行政性事务，理顺街道公共管理职能，真正行使社区公共服务职能。
〔二〕推进社区服务社会化。建立社区公共服务项目清单，通过向居委会与社会工作服务中心购买服务的方式解决政府行政性事务的开展问题。以群众需求为导向，为社区居民提供高效快捷的服务。针对居民的公益性需求，通过社工、社会组织提供精神慰藉、法律援助、助学助困等公益性服务。以便民利民为出发点，不断探索为民服务的新机制、新领域。以求助
、社区服务网站和短信为载体，构建一个覆盖全区、社区的信息服务平台，24小时全天候提供生活类、资讯类、事务类、电子商务类等多项服务，形成横向到边纵向到底的社区服务求助网络。建立社区服务平台，推行社区10分钟服务圈，为孤寡老人、空巢老人打造“一键通”应急呼叫系统。
-5-
〔三〕提升社区干部服务能力。立足于社区工作者的专业化、职业化，不断壮大社区工作者队伍，大力提升社区工作者的综合素质和服务能力。一是明确社区工作者的配备标准。推行网格化管理，按照400户左右划分网格，每个网格配备1-2名网格社工，作为“全科医生”负责收集社情民意、调解矛盾纠纷、服务居民群众等工作。二是提高社区工作者待遇。严格按照街道〔社区〕管理体制改革的文件要求发放社区工作者的工资，社区工作经费纳入财政预算。三是促进社区工作者职业化和专业化。鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试，不断提高社区工作者的能力素质，使原有的社区工作者更快地完成角色转换，更好地胜任新时期社区工作的任务和要求。
〔四〕强化社区治理能力。建立“三社联动”机制，将社工人才培养、社会组织培育与打造社区服务平台相结合，建立社工有组织承载、社会组织有项目开展，社区各组织之间相互协调、相互配合、相互联动的社区治理模式。一是强化加大政策扶持培育，积极鼓励和支持社会组织的成立，支持社会力量投资兴建和完善社区服务设施，兴办公益事业，并为之提供政策、项目、资金等资源支持。二是发动社会力量参与社区工作。通过招募志愿者，使志愿者成为推进社区发展的主力军，依靠志愿者人员来做大量的教育和服务工作，有利于社区工作者专注于组织和管理。另外，引导社区片区里的机关、企业为社区治理奉献他们的力量。
-6-
康巴什区委改革办
李冬〔8391388〕
-7-
随着城市化进程的快速推进，以社区为代表的基层单位日益承担起居民日常活动的社会空间。本文以我国大陆的城市社区为研究对象，从政府、社区居民、社会公共组织在社区公共治理中发挥的作用入手，来考察当前公共治理在城市社区的存在的问题;最后再从政府、社区居民、社会组织三方面入手，就如何解决当前制约公共治理发展提出可行性对策及建议，希望借此为社区建设或者社区公共治理方面的实证研究提供借鉴。本文主要包含：一：本文选题意义及可能的创新与不足。.二：列举城市社区、城市社区公共治理等概念。三：我国城市社区公共治理存在问题及原因分析。四：完善城市社区治理的对策。
一、选题的意义及可能的创新与不足
1、选题的意义
城市社区公共治理的根本问题就是要切实推进城市社区治理体系的转换，就是要建立由单一行政管理模式向政府和社区组织、各种非政府组织积极互动的良性治理结构。而这种体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖的转型，是坚持以人为本的精神、努力构建和谐社会、全面推进小康社会建设的需要。为此，我国要建立政府依法行政和社会各个非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架。党和政府必须以切实推进政府职能的转变和自身创新为先导，以培育和壮大城市社区自治能力、各种非政府组织积极参与的治理格局为前提条件，最终实现城市社区健全的政府管理体制和法语完善的社区自治体系的完美结合。通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过全面整合的各种组织和社会协作，以达到有效的管理城市社区的目的。
2、可能的创新与不足
从理论上来看，城市社区治理在一定程度上还处于实践摸索阶段，还没有抽象出一定的理论，本文在梳理城市社区治理模式的过程中对其制约要素进行了分析，有利于对其理论的完善以及分析，同时“合作均衡型”社区治理实践，在一定程度和理念上融合了“政府主导”“社区自治”等社区治理模式的合理的一面。在实践上，一方面研究城市社区治理模式能够更好地推进城市发展，迎合不同层次不同领域的居民的利益需求，对于推进社会主义和谐社会具有重要意义，另一方面合理的城市社区治理模式有利于减轻政府负担，转变政府职能，把不该由政府管理的事项转移出去，改由政府管理的事情切实管理好，从而更好地使资源达到最优化配制。加强对城市社区治理问题的研究，是落实民生问题的一个表现形式，有利于让和谐社会的成果由广大民众来分享。本文以城市社区治理为研究对象，其核心在于对影响社区治理的变量进行探析，这是本文的创新之处。现有的研究成果局限在对整体模式的探索以及对城市社区治理的实践进行概括抽象，这为研究社区治理增添了新的土壤。本文的主要不足与难点在于对有些的理论的应运上还不够完备，对一些理论的解释还不透彻，同时在社区实践的总结抽象上表达的还不能够具体。还有待于进一步的研究和实践。
二、城市社区治理的相关概念
1城市社区
社区作为一个社会实体，可以划分为不同的类型。社区的多样化是以经济结构、人口密度和人口聚集规模作为多元标准，然而把社区划分为城市社区、城镇社区和农村社区，这是社区研究中最基本、最主要的分类方法。城市社区的主要特点主要是人口集中、商品经济发达、密度大、经济活动复杂、社会结构复杂、社会生活设施完备、社会流动大、精神文化生活丰富和社会生
活的节奏快。自20世纪80年代中期以来，越来越多的学科科学者开始研究城市社区。张鸿雁(2000)对城市社区下了定义，“城市社区建设是由建筑结合起来的并由居住关系构成的现实社会的社会空间发展过程”①。“城市社区是人类社会另一大基本的社区类型。城市社区是指以从事工商业及其它非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规模的地区性社会生活共同体。”①目前大多人的观念，城市社区指的是城市在一定生活空间的居民所形成的以区域为纽带的社会共同体。城市社区是城市社会赖以存在和发展的重要基础，是城市社会的细胞，简单的说也是一个社会的简单缩影，社区的发展状况再一定程度上标志着这一城市的现代文明程度、社会的进步程度和人们的生活质量。随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的不断加速，城市社区在社会发展和现代化建设的地位和作用越来越重要，所以城市社区治理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。
①马克思、恩格斯:《神圣家族》(1844年)，《马克思恩格斯全集》(第2卷)仁M]，北京:人民出版
社，1965104
2城市社区公共治理
社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。另外，社区公共治理是治理理论在社区公共领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。因此城市社区公共治理是指在城市社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动总称。
三、我国城市社区治理存在问题及原因分析
3.1我国城市社区治理存在的问题
第一，社区治理主体的单一性。政府组织成为社区唯一主体，过度干预社区的管理，没有走出大政府的思路，依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，其特征表现为行政主导，政府作为单一中心独挑重任。社区自治组织居民委员会成为基层政权或派出机构的附属物,，使居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作任务，并成为政府部门的操作层、落实层，这种社区组织行政化问题，不利于提升居民对社区的认同感、归属感和社区居委会的威信，同时政府财政拮据也是影响社区公共治理发展的重要因素。
第二，法律滞后使得社区各类组织之间的权利界线变得模糊。法律是公共管理的最高准则，必须在法律划定的范围内进行社区各类组织的活动。如果法律没有清楚地划定社区组织和居民之间的权利界线，就比较容易引发争议，使得社区管理的效率低下。如果法律的规定得不到遵守，城市基层管理体制的转型也同样得不到实现。目前涉及城市社区的法律有1954年制定的《城市街道办事处组织条例》和1990年颁布实施的《居委会组织法》。由于相关法律制定时间较早，所以这两部法律已不能适应社会发展的需要。例如对居委会产生、结构、功能、组织、范围等方面的规定就与当前社区建设的要求存在很大差距，也就是说现在的社区
建设已经突破了法律所调控的范围。关于街道办事处与居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的执行。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将所管辖的社区改造成为自己工作的机构，社区成了街道办事处的“派出机关”，两者形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，例如物业管理、业主委员会和社区志愿者服务等与街道和社区之间的关系，也缺少法律上的制约。因此而引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，在一定程度上影响了高效而协调的社区治理机制的形成。①
第三，辖区居民的参与程度不高导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有了解了辖区居民真正需要什么，才能更好的开展工作。社区管理机构如果不了解辖区居民的实际需要，工作就会事倍功半，费力也不讨好。所以新型的城市基层管理体制必须得让辖区居民广泛的参与，建立起管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的实际情况并不理想，辖区居民参与程度不大，参与机制也很不完善。一方面，社区管理机构提供的让辖区居民参与的事项太少，居民极少涉及到社区公共权力的运作当中来，居民对其参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，缺乏居民参与的渠道。常常是社区管理机构认为有必要了，就召集辖区居民来开会，或者政府有关部门提出了相应的要求，街道办事处和社区才会赶快组织居民进行工作的安排。即便是成立了居民代表大会的社区，什么时候开会或者需要讨论的主题也都是社区来定，居民代表也只有听的份。居民参与社区事务缺乏一套详细而规范的程序或规定作为支撑，具有较大的随意性。所以，居民没有参与到社区建设的积极性，居民参与的缺失也影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。
①盛云、徐雪梅《我国城市社区治理问题的系统探讨》财经问题研究第六期2009年6月
第四，社区民间组织发育迟缓。国外社区中不管是人员还是资金都有民间组织的介入，例如志愿者服务。而我国社区几乎还是政府的基层组织，民间组织很少参与到社区建设中去。
第五，社区建设投资机制不健全。社区建设过程中缺少长效资金投入机制，并且投入力度也不够。一些城市社区建设尚未正式列入财政预算，即使已经列入，财政投入力度也不够。另外，各职能部门在社区建设方面的资金投入往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散而且管理
不规范，因为没有制度化，所以综合效益没有明显成效。而且筹资渠道狭窄，资金来源不足。除了政府的专项投入以外，社区自筹资金能力差，缺乏一套自筹资金的机制与途径。社区建设过度依赖政府投资，势必会导致行政全能主义的趋向，社区自治的实现更加困难。
3.2我国城市社区治理存在问题的原因分析
从我国社区建设实践和理论探索以来，新的社区治理的框架逐步形成，合理
设置城市社区规模，初步构筑了以社区为主的新型社会管理体系；发展社区服务，初步构筑起以社会救助为基础的社区公共服务体系；培育社区干部，初步建设了
一支中国特色的社区工作者队伍；推进社区居民自治，初步形成了社区党组织领
导的较有活力的居民自治机制。然而与以城市居委会为内核的城市社区自治还存
在一定的差距。
第一.社区治理的各个主体之间缺乏一定的合作与沟通机制
社区主体多样性体现在并不是政府是社区治理的主体，而市场组织、自治组织和民间组织都是被管理的客体，它强调参与治理的各个要素要互为平等，强调主体平等性，也就是说不是只有一个权力中心和责任主体，而是表现为多个中心的体制。有学者指出用“治理中的主体间性”来平衡社区治理主体之间的关系。而“治理中的主体间性”指的是社区治理中的多个主体在治理中的相互关怀、相互协调以及相互交换资源并且通过合作来达到社区治理目标的理念。
第二.城市社区治理的相关法律法规不够健全
一方面是社区治理过程中法制建设存在问题。由于相关法律制定的时间比较早，所以很多已经不适应当今社会发展，存在严重的滞后性。例如目前社会流动人口大幅增加，流动速度也较快，如果按原来的《居委会组织法》规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把很多外来人员拒之门外。而且立法有些不全面。例如在全国整体范围内还没有一套社区服务法律;社区管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制执行;社区工作立法也是空白，直接影响了社区干部培训和工作稳定开展。①另一方面是社区治理过程中存在的法律问题。街道办事处和政府职能部门派出机构之间的职责不清问题导致街道办事处在行政管理过程中不能有效的开展工作。从《街道办事处组织条例》和“相关法”有关条文的规定来看，街道办事处和政府职能部门派出机构有很多重合的职责，所以界限模糊，这就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了制度上的漏洞。
①吴开松，刘国旗，杨照东.《城市社区管理》北京:科学出版社，2006.66一68
第三.城市社区管理机制依旧没有理清权责关系
城市社区建设有关规章明确了“条块结合，以块为主”的管理原则，并且规定了街道办办事处拥有街区综合协调的权利，但是没有明确相应的保障措施，这些职能部门的业绩还是由区主管部门负责。因此，街道的协调权往往落空。而且区的各个委办局虽然与办事处平级，但都自视身份高，也经常向办事处分摊任务。另一方面，有关考核制度要求街道办事处为辖区所有公共事务负主要责任，致使相关职能部门把本应该自己承担的事务都推卸到街道办事处身上。所以，街道办在行政职能膨胀和政绩考核的压力下，以及受编制和经费限制的情况下，不得不把急剧膨胀的事务转嫁给社区，这样社区的自治根本不能有效的得到实施。
第四.社区干部队伍及工作人员整体水平有待提高
社区管理干部对推动社区建设和发展发挥着重要的决策和组织的作用，所以应该对社区干部进行培训或者考核进行准入。而现阶段我国社区干部队伍存在一定的问题，主要是因为社区干部工作待遇严重偏低，而且社区干部队伍的准入机制不健全。
5完善城市社区公共治理的对策
妥善解决上述问题，是城市社区治理工作的必然要求。我认为，在社区治理过程中，应着重从如下几个方面入手:5.1深化社区体制改革
深化社区体制改革的重点是认真转变职能，真正做到“小政府、大社会”，进一步理清和街道办事处职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规的授权，确立街道办事处对辖区治理负总责的地位;另一方面要从深化“服务”入手，充分调动辖区居民和非政府组织开展社区工作的积极性，使街道办事处对社区是工作上的指导和监督、资金上的支持和政策上的引导。尤其要彻底废除街道办事处随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与社区之间的指导与被指导关系真正落到实处。
5.1.1转变政府职能
要进行社区治理首先就是要转变政府职能。转变职能部门以及街道办事处的职能，只有这样才能从根本上消除“下改上不改”的现象，社区治理才能取得成效。就马村街道办事处的工作实践来看，各个职能部门还是把街道办事处看做是自己的下一级政府，想方设法的推卸责任但是却要揽权①。而街道办事处自己的人员配置都有限，最后就把工作又压给社区。所以社区治理的头等大事就是政府部门职能转变，这也是最关键、最困难的一环。
5.1.2建立“权随责走，费随事转”的模式
在下放工作职能的同时，要明确社区工作经费拨付标准，社区为有关职能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。总的看来，权随责走，费随事转存在四种方式:一是政府部门只出人不出钱，政府部门向社区派驻人员完成部门职能。二是政府部门只出钱不出人，政府部门筹资向社区居委会“购买服务”，社区居委会招聘人员完成。三是政府部门向社区居委会放权，社区居完善城市社区治理的对策委会自主管理和自我服务。例如社区环卫实行“管干分离”，社区环卫运作与市环卫所脱钩，市环卫所赋予社区环卫费收取使用权，社区居委会负责社区环
境卫生和基础设施维护事务。四是政府部门既出钱又出人，对业务性、技术性较强的事务在费随事转的同时，因岗设人，由政府部门安排人员完成。如人口与计划生育局、劳动和社会保障局分别招聘计生专干、社保专干完成相关事务，社区居委会予以协助。①
①韩了荣，连玉明.《中国社区发展模式:服务型社区》.北京:时代经济出版社，2005.129一143
5.2明确社区自治的法律地位
社区具有自治权必须要有法律的依托，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保障社区治理的完整性。
5.2.1切实落实社区自治组织的自治权
要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权;社区自治章程和居民公约的制定权;对不合理的行政事务摊派的拒绝权;自主的社区人事管理权;自主的社区公共财政权;建立自下而上的对政府公共事务决策和执行的监督权等等。
5.2.2理顺社区与社区治理主体的关系
(1)理顺政府与社区的关系。坚持政府与社区之间的指导与被指导关系，逐步消除实际存在着的领导与被领导的关系;政府应依法加强对社区自治的指导，但必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实;社区有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区治理的必要条件。②(2)理顺社区党组织与社区自治体的关系。在我国，社区自治离不开党的领导。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治。(3)社区与社区居民的关系。社区
是为辖区居民服务的组织，其组成应该是一群活跃于社区的社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。
②蔡同直，《长沙市新型社区管理模式构建对策研究》，国防科学技术人学硕士学位论文2007
5.3努力构建社区居民参与平台
社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅直接影响着居民参与的强弱。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大都彼此不认识。人文环境的陌生使居民的社区归属感弱化。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够得到释放。构建居民社区参与平台应以居民代表会议和户代表会议等法定性平台为主，同时也可以组织一些集体参与的活动来调动大家的积极性。居民利益社区化是以街居社区整合城市居民。当社区工作与居民切身利益联系紧密时，居民的生活重心就会转向社区，同时也会积极参与到社区建设中来。因此应当加强居民与社区之间的利益关系，调动居民参与社区事务的积极性。
5.4积极培育和发展社区服务民间部门
随着社会主义市场经济体制的建立和行政管理体制改革的不断深入，政府职能回归、提高效率步伐逐步加快，民间组织在社会事务管理、社会公益事业，尤其是在社区建设方面的作用日益显现。
5.4.1推动社区民间组织多样化发展①
现在人们的生活质量越来越高，也越来越重视业余生活。社区应该根据辖区的具体情况组织丰富多彩的文化活动，让居民积极的参与其中。如社区老年大学、健身武术队、老年文艺表演队等。社区根据居民的需要开办组织为居民提供各种义务服务。例如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等甚至为社区老年人，残疾人等特殊群体提供无偿服务和便民服务。
5.4.2促进社区民间组织健康有序发展
社区民间组织的建立要从社区广大居民的客观需求出发，本着自愿举办、总量控制、重点培育的原则，社区要对其监督与管理，让这些民间组织能够健康有序的发展。
5.5组建专业化社区工作者队伍
随着社会经济的不断发展，城市社区的需求也出现了多样化。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需
求。因此，应将社区工作者及相关的社区工作纳入到正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人刁‘投身到城市社区管理。同时要加强社区工作者的学历教育、岗前培训、职业教育和在职培训，使社区工作者队伍尽快专业化。
①李东吕.和谐社会背景下社区治理研究—以鹤壁市少砂I，l路办事处所辖社区为个案
向社区延伸情形的的调查
宽敞离退休干部是一支为中国革命和建设做出过突出奉献的群体，是党和国家的宝贵财宝，充分做好老干部工作具有十分重要的意义。社区作为社会的细胞和党在都市工作的基地，既为服务治理老干部工作提供了载体和平台，又是老干部发挥余热、奉献社会的窗口和基地。社区作为都市居民生活的差不多空间，也已成为居家养老、社会助老必不可少的重要载体。如何通过努力，利用社区资源优势，拓展为离退休干部服务的空间，让老干部过一个幸福、安静、保持威严的晚年，与此同时，把离退休干部的自身优势转化为促进社区工作的资源，实现老干部工作与社区服务的对接，关于提高老干部工作水平和提升社区服务水平具有十分重要的现实意义。
一、我市社区的差不多情形
我市市区现有雷炎、向阳两个办事处，下辖20个社区，现有社区干部98人。按照上级要求，结合我市实际，民政、劳动、文化、卫生、计生、司法等相关部门的职能已全部进入社区。今年，将开工建设两个社区综合服务楼，并逐步改善社区办公环境和服务设施。
二、存在问题和不足
1.基础设施需要进一步提高。从我市实际情形看，社区的硬件建设还远远跟不上现实需要。目前，社区适
合老干部的文化娱乐场所比较单一，设备不全，有的社区只有办公室，没有活动室，专门大程度制约了老干部社区服务治理工作的深入开展。
2.缺少经费投入。我市企业退休干部的治理工作在社区，但由于离休干部社区服务治理工作还没有启动，街道、社区和老干部部门经费投入责任主体不明确，机制不畅通，社会方方面面尚无捐助，由于经费的缺乏，专门难保证社区软硬件建设及活动开展。
3.和谐整合机制不够健全。离退休干部来自不同的单位、行业，工作经历多不相同，收入水平差异大，有的不情愿参与社区集体活动。社区人力资源整合刚起步，为老服务理想者队伍无偿服务开展的不够。
三、老干部服务治理向社区延伸需要解决的问题
结合社区进展需要，利用社区资源，更好地落实离退休干部待遇和发挥其作用，实现社区服务离退休干部资源配置的最优化，使老干部工作与社区进展相一致，尽管时机成熟，但还须解决一些问题，要紧包括：
1.认识和观念上的问题。一是少数部门和领导认为离休和一定级别退休干部的服务治理应由老干部工作部门及他们所在的原单位负责，社区服务要紧是针对社区弱势群体和社会老年人的，离退休干部能够作为社会老年人享用社区的服务，但为他们提供更多专门的服务既
没必要，社区也没那个精力。二是部分社区的工作人员觉得离退休干部大多条件好，要求高，社区为他们服务是多一份额外负担，到头来吃力还难讨好。三是有的老干部工作人员认为，老干部工作重在求稳，只要把老干部政策落实好就行了，与其费劲与社区和谐，还不如自己去做省事。四是离退休干部多年来依靠单位服务治理，形成了较为固定的依靠观念，对社区服务治理心存顾虑。他们中间许多人担忧，融入社区会疏远与原单位的关系，服务治理社区化是不是把他们推到街道、社区，老干部局和主管部门就不再管，原单位就势把他们当“包袱”甩了。甚至还有些人认为社区居民文化层次较低，到社
区去学习、活动降低了身份。这些模糊的认识和观念，不仅导致了社会各界对这项工作认可度不高，社区为离退休干部提供优质服务的热情不大，离退休干部对社区组织的学习和活动，参与的积极性也不高。
2.老干部工作部门与社区无缝对接的问题。利用社区资源做好老干部工作的关键在于把老干部工作的职能与社区服务内容进行有效的对接，把为离退休干部提供就近便利的服务融入社区现有的服务体系之中，在自然的结合之中彰显利用社区资源做好老干部工作的时代价值。目前，老干部工作部门虽主动调研，但和组织、民政、财政等相关部门没有沟通和谐，还不具备形成整合
力量、利用资源、有效指导、连续推进的条件。
3.社区功能和设施不够完善的问题。调查说明，尽管近几年各级政府对社区建设连续实施了一系列投入，使社区资源有了一定程度的改善，但相当一部分社区基础设施和硬件设备较落后，条件较简单，功能较单一。关于满足离退休干部多角度、多层次需求，社区普遍反映有“三难”：一是场地、设施难提供。至少还有近40%的社区缺乏差不多的学习、活动场地和设施设备。二是经费难保证。据调查，许多社区差不多上实行经费包干，财政每年核拨的办公经费社区坚持差不多运转都十分困难，为离退休干部提供多层次、全方位服务就更加无从
谈起。三是精力难兼顾，调查中许多社区主任反映，现在社区人手少，任务重，人人都身兼数职，成天都忙于综合治理、打算生育、再就业工程这些事关大局的工作，实在难有精力抓离退休干部的服务工作。
四、计策及建议
随着离休干部普遍进入“双高期”以及退休干部队伍的不断增加，他们对服务的需求越来越多样化、个性化，加之居住分散，单纯依靠原单位和老干部工作部门的服务已显得力所不及。社区作为离退休干部生活的差不多区域，为做好老干部工作提供了丰富的资源、良好的平台。为充分利用社区资源，全面做好离退休干部工
作，提出以下计策和建议：
1.树立主动服务理念，实现亲情服务。各级老干部工作部门要站在科学进展观的高度，设身处地为离退休干部着想，主动积极的利用社区资源做好老干部工作。要加大宣传力度，使各级党委、政府和社会各界认识到，老干部工作拆除“围墙”拓展外延，利用社区资源进行延伸，是适应离退休干部现实需求的必定趋势，关于全面做好离退休干部工作，全面推进和谐社区的建设，更好地表达以人为本的工作理念，都具有十分重要的现实意义。同时，要通过现实的感召，让离退休干部排除思想顾虑，逐步转变观念，明确推进这项工作，决不是单
位甩“包袱”，而是加大了服务治理的力度，是为离退休干部做好事、办实事、解难事的具体举措。更要使社区在实践中深切体会到离退休干部是社区的一员，是老年人的一部分，享受社区优质便利的服务，关于形成尊老爱老的道德规范，弘扬社区先进文化，表达社区的亲情服务，促进社区全面进展，都具有不容忽视的重要作用。通过多层次的努力，从而在全社会营造支持、明白得、关心社区服务离退休干部的良好氛围，使社区焕发出满怀真情、倾注亲情、奉献热情的工作动力。
2.推进科学引导模式，创新工作机制。利用社区资源做好老干部工作要在逐步完善“三个机制”上下功夫。
一是内在的引导鼓舞机制。力争党委、政府能将这项工作列入都市社区进展整体规划，出台相关措施和规定，使这项工作从组织体系、服务对象、资源取向、服务项目等方面有章可循，从而充分地调动社区积极性，达到规范运行、有效服务、不断增强离退休干部的向心力和认可度；二是外在的推动融合机制。建议先试点，在此基础上逐步建立利用社区资源做好老干部工作的长效机制。要发挥老干部工作领导小组的作用，认真研究、和谐解决工作中显现的困难和问题；各级老干部工作部门还要加强与组织、民政、财政、劳动保证、卫生等部门的联系沟通，找准各悠闲社区工作的结合点，加快形成
党委、政府统一领导，各有关部门齐抓共管，社会各方面积极参与的新的工作格局。三是共赢的平稳进展机制。要把利用社区资源为离退休干部服务引入社区公共服务体系之中，同时，充分发挥老干部在社区公共服务中的作用。通过必要的经费和物质条件投入，形成正常的工作推进机制，达到离退休干部、街道社区、老干部工作部门的合作共赢。比如按照中组发[2006]12号文件的要求，将离退休党员党费的50%返拨给社区离退休党支部，有利于社区离退休党建工作的开展。通过买岗下派专人进社区的方式，将服务的任务交给社区公共服务站，按照“费随事转”的原则，提供相应经费作为运行支撑。
老干部工作部门能够借此机会，主动拿出相应方法，使老干部作为其具体服务对象，实现服务的对接。当前，着力点应放在为离退休干部提供就近就便的医疗保健、家政服务、学习活动、精神安慰、应急救助等五种延伸服务上。
3.坚持以点带面的方法，实现整体工作水平的提高。各级老干部工作部门要坚持“以原单位服务治理为基础，社区服务治理为补充”的原则；坚持“离退休干部本人自愿”的原则，坚持“先试点后铺开”的原则。及时发觉和总结利用社区资源做好老干部工作的先进典型，通过召开现场会、交流观摩、介绍外地做法等形式，学习
借鉴先进体会，从一个街道、一个区域向一个都市逐步推开。要善于发觉在社区舞台积极发挥作用的离退休干部先进个人，总结和推广立足社区、奉献余热的先进事迹，营造社区珍爱、社会珍重、离退休干部珍爱的良好氛围。要建立考核评判体系，对成绩显著、离退休干部普遍中意的社区和个人给予表彰，以鼓舞更多的社区利用现有资源更好地配合有关部门做好服务离退休干部的工作。
XX区离退休老干部工作服务管理
社区化工作情况调研报告
社区作为城市最基层的社会组织，是居家养老、社会助老必不可少的载体，也是服务管理老干部、让老干部继续发光散热奉献社会的基地。如何整合社区资优势，实现老干部工作与社区服务的对接，推进老干部的服务管理工作，实现老干部“老有所乐、老有所为”、有尊严地生活，在人生暮年活出别样精彩，这是当前老干部工作所面临的新课题。前一段时间，XX区老干局专题组成课题组，就利用社区资做好老干部工作进行了深入调研，现就辖区老干部工作服务管理社区化问题，作一点粗浅探讨。
一、XX区社区老干部工作的基本情况
我区现有离退休干部X人。其中，离休干部X人，副县级以上退休干部X人，行政事业单位X人，企业单位X人。设有社区X个，组织关系转入社区的离退休干部有X人（占10%），其中仅有部分退休干部能经常积极参加社区活动。
近几年来，全区老干部工作在市委组织部、市委老干部局的正确指导下，在区委、区政府的高度重视和区委组织部的直接领导下，紧紧围绕全区工作大局，坚持“以人为本、服务在先”，以高度的政治责任感和满腔的工作热情，不断创新工作方式，转变工作作风。认真落实老干部政治、生活上的待遇，充分发挥老干部的政治优势、经验优势和威望优势，有效的促进了老干部工作的稳步开展。
今年以来，尤其是在利用社区资优势方面，在做好老干部服务管理工作的同时，通过多种途径促使老干部发挥潜能余热上又有了新的发展和推进。按照中办发[2022]3号文《关于进一步加强和改进离退休干部工作的意见》要求，结合本区实际正在进一步地认真贯彻落实。而较突出的成效有如下几点：
一是认真组织学习，切实抓好老干部的思想政治工作。首先年初按政策规定为每位老干部免费征订了《当代老年》、《XX日报》、《XX日报》等各类时事、政治、生活、学习和生活杂志等，为老干部阅览室征订了各类党报、党刊和生活杂志等X多种。使老干部们退休不褪色，始终在思想上、行动上与党组织保持一致，自觉地按照”两学一做“学习实践要求，做一名合格的共产党员。
二是做好日常管理服务工作，坚持”六必访“和热情接待老干部来访：即老干部生病住院必访、重要寿辰必访、新春佳节必访、矛盾纠纷必访、生活困难必访、丧事大事必访。仅上半年走访老干部达X人之多；而且接待来访的老干部也有X人。对来访的老干部我始终坚持一杯热茶相迎、一张笑脸相送。无论事情大小、是否合理，都一一耐心解答，尽力解决，绝不推诿，满意为止。对不符合政策的问题，做好疏导解释工作，让老干部高兴而去，消除了许多不稳定因素，维护了稳定局面。
三是动员组织离退休干部参与社区活动，使其更好地发挥老干部的潜能余热。近几年来，我局根据中央九部委联合印发”关于利用社区资做好离退休干部服务工作的意见”（组通字4号）文件精神，充分发挥社区的作用方便离退休老干部就近学习、就近活动，就近得到关心照顾，就近发挥作用的四个就近原则。通过这几年的的试点和探索，港区老干局的领导和相关科室同志经常到试点社区以考察、调研的方式，帮助总结完善他们的好做法、好经验，加强了对社区的指导，并通过了有关会议进行了安排部署。使部分社区收到了一定的成效。如我区所辖天桥社区其党委一支部的40名党员中，60岁以上的老干部、老党员就占有了23人（近60%)是一个典型的“60后”党支部。这些老干部、老党员在社区里退休不褪色，不忘初心，积极发挥着多方面的作用，不但被社区党委评为优秀党支部，而且这些老同志的先进事迹，在今年年初的省委党刊——《党员生活》杂志上做出了相应的报导。该支部部分老同志发挥余热的感人事迹受到了有关上级部门的一致好评。
二、存在的主要困难和问题
XX区在利用社区资加强老干部服务管理方面作了一些探索，取得了较好的效果。但在实际工作中也还存在一些困难和问题。主要表现在：
（一）对老干部服务管理向社区延伸工作上存在一些认识偏差。主要有这样几种模糊的认识：一是“勿需论”。少数部门和领导认为老干部的服务管理应由老干部工作部门及他们所在的原单位负责，社区服务主要是针对社区弱势群体和社会老年人的，离退休老干部可以作为社会老年人享用社区的服务，但为他们提供更多专门的服务，没必要；二是“负担论”。社区人少事杂，部分社区工作人员觉得离退休干部大多条件好、要求高，社区为他们服务是多一份额外负担，到头来吃力还难讨好；三是“抛弃论”。一些老干部多年来依靠单位服务管理，形成了较为固定的依赖观念，对社区服务管理心存顾虑。他们中间不少人担心融入社区会疏远与原单位的关系，错误认为服务管理社区化是把他们推到街道、社区，老干部局和主管部门不再管理，原单位把他们当“包袱”甩了，他们将失去组织失去“娘家”。四是“不屑论”。有些老干部认为社区居民文化层次较低，到社区去学习、活动，降低了身份。这些模糊的认识和观念，导致了社会各界对社区服务管理老干部工作认可度不够高，社区为离退休干部提供优质服务的热情不够大，老干部对社区组织的学习活动和参与的积极性也不太高。
（二）社区自身基础较薄弱、功能还不够完善。虽然近几年XX区政府加大了对社区建设的刚性投入，社区硬件建设不断改善，社区功能也不断完善，但仍有一部分社区基础设施和硬件设备较落后，条件较简陋，功能较单一。与离退休老干部多角度、多层次需求不相适应。从调研情况看，一些社区基础条件薄弱主要有“四难”:一是场地、设施难提供。目前仍有部分社区办公用地未达标，缺乏基本的学习、活动场地，一些体育、精神娱乐的功能性设施设备较欠缺；二是经费难保障。社区都是实行经费包干制，财政每年核拨的办公经费仅维持社区基本运转，为离退休干部提供多层次、全方位服务捉襟见肘；三是服务难到位。当前，社区普遍存在“行政化”倾向，党政机关的一些工作延伸向社区，导致社区工作日益加重。同时社区人员较少，社区干部基本都身兼数职，成天都忙于综合治理、计划生育、再就业工程等事关大局的工作，难有精力为老干部提供优质管理服务；四是专业人员难招聘。社区人员待遇较低（人均月薪在2000元左右），难以吸引专业技术人员“下沉”谋职就岗，因而也满足不了老干部差异化、较高层次的需求。
（三）推进老干部服务管理社区化整体工作合力还不够强。利用社区资做好老干部工作，关键在于把老干部工作的职能与社区服务内容进行有效对接，把为离退休干部提供就近便利的服务融入社区现有的服务体系之中，在自然的结合之中彰显利用社区资做好老干部工作的时代价值。目前，老干部工作部门虽主动调研，积极作为，但和组织、民政、财政等相关部门还没有形成良好顺畅的沟通协调和联动机制，其他相关部门的主动服务、“下沉”工作意识还较淡薄，并不具备形成整合力量、利用资、有效指导、持续推进的条件。
三、几点建议
针对以上问题，我们认为，推进老干部服务管理社区化要着力在以下五个方面下功夫：
（一）加强宣传，营造老干部工作“下沉”社区的良好工作氛围。加大多层级汇报和多角度宣传力度，使各级党委、政府和社会各界充分认识到老干部工作向社区延伸的重要现实意义。加大社区亲情式、精准式服务力度，让离退休干部消除思想顾虑，逐步转变观念，增强老干部对服务管理社区化的工作认同。同时，进一步澄清社区干部的模糊认识，使社区在实践中深切体会到老干部是老年人的一部分、是社区的一员，享受社区优质便利的服务，对于弘扬尊老爱老的优良传统、体现社区的亲情服务、促进社区全面发展，都具有重要作用。
（二）开拓思路，进一步推进老干部服务管理社区化工作机制创新。一是建立完善老干部亲情式服务机制。充分发挥社区就近就便服务的优势，进一步调动老干部子女和社会志愿者的积极性，形成亲情服务机制，确保老干部居家养老、日常生活，养生保健、医疗护理，精神慰藉、临终关怀，法律援助、维护权益，丧葬送别、去世善后等需求得到及时而有效的解决，逐步消除老干部的固化存见和心理隔阂。二是建立特困离休干部帮扶机制。制定老干部帮扶办法和细则，进一步明确救助范围和标准。把因病、因灾、因突发事件等原因造成家庭生活困难的离休干部或遗属，列为救助对象，使其得到及时救助。探索建立特困老干部帮扶基金，构建特困老干部救助档案，不断完善离休干部及遗属特殊困难动态信息库。三是建立政策扶持和投入机制。把老干部列入社区居家养老服务重点保障对象，把做好居家养老服务工作作为落实离休干部生活待遇保障机制的延伸与拓展，在相关政策上予以支持。采取政府每年承担一定比例家政服务费或购买服务等方式，提供必要的居家养老保障，建立和完善社区居家养老服务网络。加大资金投入，对部分社区不适应需要的学习活动场所，进行必要的改建或新建，对陈旧落后的设施应逐步更新完善，使老干部“文化养老”的硬件与软件相匹配。
（三）构筑平台，让老干部人才资得到“二次开发”。充分利用社区的资，结合社区的实际，搭建老干部建言献策平台，使老有所为与安度晚年相得益彰。一是发挥在经济建设中的服务作用。邀请领导经验足、决策水平高的老干部就经济发展重大问题、重要建设项目，开展专题调研，提供咨询论证；组织科技知识丰富的老干部开展科研开发、技术咨询等活动，服务地方经济建设；引导懂经营、会管理的老干部与自己熟悉的经济组织相联系，积极为发展实体经济建言献策。二是发挥在政治建设中的推动作用。组织政治涵养高、精通法律的老干部开展社区法制宣传教育，并通过各种渠道参与民主决策，实行民主监督；邀请政治立场坚定、党务功底扎实的老干部在建设学习型党组织、加强作风建设中发挥传帮带作用。三是发挥在文化建设中的示范作用。组织社会威望高的老干部大力弘扬民族精神、加强社会主义核心价值体系教育，开展群众性精神文明创建活动，营造良好网络环境，促进青少年健康成长。四是发挥在社会建设中的中介作用。抓住老同志中普遍存在居安思危的心理特点，组织群众基础好、沟通能力强的老干部积极协助党委、政府畅通社情民意，疏导群众情绪，化解利益矛盾，维护社区和谐稳定。
（四）提升质量，进一步增强老干部对社区服务的满意度和认同感。加强专业服务与志愿服务相结合的居家养老服务队伍建设，适应老干部对社区居家养老服务专职人员的素质要求，鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训。对符合条件的社区从事居家养老服务人员，按规定享受相应的就业再就业扶持政策，有计划地吸纳老年康复、护理、保健、营养、心理等方面的专业人才充实到社区居家老养服务队伍中来，不断改善和提高社区服务队伍的专业素质。大力发展社区居家养老服务志愿者组织，鼓励和支持社区居民和社区单位等为居家的老年人提供多种形式的养老服务。
（五）齐抓共管，进一步增强老干部服务管理社区化工作的整体合力。老干部服务管理社区化工作涉及面广、共享性高，要坚持在各级党委和政府的统一领导下，在充分发挥组织部门和老干部工作部门职能作用的同时，最大限度地整合财政、人事、劳动社保、卫生等各方面力量，还需要文化、体育、宣传、民政等各部门相互配合、齐抓共管。要调动一切积极因素，形成党委和政府重视、组织部门和老干部工作部门主导用力、各方面齐抓共管协同作战的良好局面。坚持和完善老干部工作领导小组联席会议制度，通过领导小组联席会议，及时协调、解决老干部工作中问题，凝成强大的工作合力，营造良好的社会氛围，把工作不断推向深入。
第一章
社区概述
1、重点名词
社区
社区问题
地理社区
身份利益社区
个人网络社区
2、重点掌握
社区的基本要素、社区的功能及特点、社区的基本分类、传统社区与现代社会的差异、社区问题类型
3、教学难点
传统社区与现代社会的差异、现代化的内涵、社区问题的归因
第二章
社区治理的基本理论
1、重点名词
善治
社区治理
社区服务
社区组织
社会建设
社区工作
2、重点掌握
社区治理的含义、善治及其基本要素、“治理”与“统治”概念的区别、新管理主义思潮对政府改革的影响、3、教学难点
治理理论的含义、社区治理理论产生的背景
第三章
社区治理的策略选择和历史演变
1、重点名词
街居体制
乡村管理体制
村民自治
2、重点掌握
古代传统社会的社区治理的基本特征、传统计划经济时期社会主义国家社区治理策略、街道办事处和居民委员会之间的关系、中国农村社区管理的历史沿革
3、教学难点
罗斯曼提出的三大社区治理策略的要点
第四章
社区治理中的组织结构关系
1、重点名词
市场失灵
政府失灵
第三部门
社会党建
2、重点掌握
社区治理主体——政府组织、经济组织和民间组织各自的职能和功能定位、党组织建设在我国社区治理中的作用及其发挥作用的途径。
3、教学难点
市场失灵和政府失灵的原因和表现、第三部门的内涵和界定
第五章
社区治理中的社区自治和公民参与
1、重点名词
居民委员会
村民委员会
志愿服务
2、重点掌握
城市居民委员会和农村村民委员会的自治性质、自治的内容方式、基本职能
志愿服务的含义、特征，志愿服务活动的管理
3、教学难点
我国社区自治的法律地位、我国基层民主发展状况、志愿服务活动的管理
第六章
社区治理中的社区服务
1、重点名词
社区服务
社会关系网络
准市场经营机制
社区照顾
2、重点掌握
中国社区服务和西方社区照顾的异同、西方的社区照顾模式和实践经验对中国社区服务发展中存在的问题提出对策建议、社区服务的含义、内容及其中的几个关系。
3、教学难点
社区服务中的几个关系问题
第七章
社区治理中的公共事业管理
1、重点名词
社区治安
社区文化
社区物业管理
社区社会保障
2、重点掌握
相关公共事业管理的含义、社区环境及物业管理中的诸多矛盾、社区环境及物业管理体制和机制改革
3、教学难点
社区环境及物业管理体制和机制改革、社区文化建设的基本原则
第八章
社会治理中的社会工作方法
1、重点名词
社会工作者
受助者
个案工作
社区工作
社会工作
2、重点掌握
社会工作的含义、功能、基本要素
社会工作通用过程模式
个案工作、小组工作和社区工作方法的基本概念、模式
3、教学难点
个案工作和小组工作模式
第九章
未来中国杜区治理方向展望
1、重点掌握
社区治理中存在的问题及相关对策建议、发展社区经济的作用、影响中国社区善治的几个基本因素
2、教学难点
社区治理中存在的问题及相关对策
毋意，毋必，毋固，毋我。____《论语·子罕篇》
君子有九思：视思明，听思聪，色思温，貌思恭，言思忠，事思敬，疑思问，忿思难，见得思义。____《论语·季氏篇》
君子不器。____《论语·为政篇》
成事不说，遂事不谏，既往不咎。____《论语·八佾篇》
见贤思齐焉，见不贤而内自省也。____《论语·里仁篇》
往者不可谏，来者犹可追。____《论语·微子篇》
巧笑倩兮，美目盼兮，素以为绚兮。____《论语·八佾篇》
父母在，不远游，游必有方。____《论语·里仁篇》
君子泰而不骄，小人骄而不泰。____《论语·子路篇》
我非生而知之者，好古，敏以求之者也。____《论语·述而篇》
可与言而不与之言，失人；不可与言而与之言，失言。知者不失人亦不失言。____《论语·卫灵公篇》
不患无位，患所以立。不患莫己知，求为可知也。____《论语·里仁篇》
中人以上，可以语上也；中人以下，不可以语上也。____《论语·雍也篇》
德不孤，必有邻。____《论语·里仁篇》
君子欲讷于言而敏于行。____《论语·里仁篇》
知者乐水，仁者乐山。知者动，仁者静。知者乐，仁者寿。____《论语·雍也篇》
吾十有五而志于学，三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲不逾矩。____《论语·为政篇》
名不正，则言不顺；言不顺，则事不成____《论语·子路篇》
未知生，焉知死？____《论语·先进篇》
父母之年，不可不知也。一则以喜，一则以惧。____《论语·里仁篇》
人而无信，不知其可也。大车无輗，小车无軏，其何以行之哉？____《论语·为政篇》
己所不欲，勿施于人。____《论语·颜渊篇》
志于道，据于德，依于仁，游于艺。____《论语·述而篇》
益者三友，损者三友。友直、友谅、友多闻，益矣；友便辟、友善柔、友便佞，损矣。____《论语·季氏篇》
敏而好学，不耻下问，是以谓之文也。____《论语·公冶长篇》
从心所欲不逾矩。____《论语·为政篇》
投之亡地然后存，陷之死地然后生。____《孙子兵法·九地篇》
今之孝者，是谓能养。至于犬马皆能有养；不敬，何以别乎？____《论语·为政篇》
忠告而善道之，不可则止，毋自辱焉。____《论语·颜渊篇》
视其所以，观其所由，察其所安，人焉廋哉！人焉廋哉！____《论语·为政篇》
欲速则不达。____《论语·子路篇》
朝闻道，夕死可矣。____《论语·里仁篇》
逝者如斯夫！不舍昼夜。____《论语·子罕篇》
吾日三省吾身：为人谋而不忠乎？与朋友交而不信乎？传不习乎？____《论语·学而篇》
温故而知新，可以为师矣。____《论语·为政篇》
不在其位，不谋其政。____《论语·泰伯篇》
君子和而不同，小人同而不和。____《论语·子路篇》
学而不思则罔，思而不学则殆。____《论语·为政篇》
近年来，庄浪县紧紧围绕“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的基层社会治理要求，以积极推进基层组织规范化建设为抓手，强制度、补短板、增投入、促创新，夯实基层基础，强化管理服务，有力提升了基层社会治理水平。
一、存在的问题
一是城乡社区基础设施配套急需完善。
城乡社区办公场所有限，随着城镇化步伐的加快，县城面积不断增加，辖区辖区后民人口急剧增加，现有社区管理半径过大，不能为居民群众提供更好地服务，新成立的社区急需投入使用。社区工作人员队伍中，社区工作者持证上岗的专业人才严重围乏，导致阵地建设基础相对薄弱。
二是城乡社区治理能力急需加强。
社区最主要的工作是为城区居民提供最优质、最精准的服务，并且国家层面对社区承担职能也有明确界定，但社区仍然承担着许多行政化职能，导致城乡社区服务能力弱化，不能很好的与新形势下社区治理要求相匹配。
三是社会力量参与城乡社区建设不充分。
社区、社工、社会组织是社区治理的重要主体，“三社联动“更是加强和创新社区社会治理的重要途径。城乡社区紧密围绕“三社联动“做了一些力所能及的工作。但仍存在一些问题，政府职能部门与
社区之间的职责不明、权责范围不清依旧存在，社区与辖区单位、小区物业没有形成良性互动，为民便民服务的事项还不够精准，工作推进的进度还不够均衡、志愿服务活动开展不够多样化、信息系统的数据还不够完善、社会组织建设还不够规范、专职工作人员配备还未到位，社区从“全包”“购买”服务的过渡仍止步不前，“政社不分”的体制，在一定程度上大大阻碍了社会广大群体的参与范围，同时也抑制了社会力量在社区工作管理中的作用。
二、对策及建议
基层是落实党的民生民政政策的“最后一公里”，社区是社会治理和民生保障的重要载体面对新形势新任务，新形势下必须大力推进城乡社区建设工作。
一是重视阵地队伍建设，夯实社区基础条件。
要对城乡社区建设进行全面规划，不断完善和扩大新成立城乡社区服务职能和办公场所。综合考虑社区规模、人口数量、管理幅度等因素，按每1000名居民不少于1人的比例配备专职社区工作者，居民5000名以下的按照不少于5人配备。
二要完善社区体制机制，构建新型社区治理体系。把增强和优化社区服务能力作为社区治理的重要手段，建设完善社区设施，打造便民利民生活圈，借鉴“枫桥经验和北京市西郊区“街区吹哨、部门报到“等先进模式，建立社区党组织、社区居委会、驻区单位共驻共建机制和社区工作议事机制，定期研究资源共享、社区共建等事项，着力推进社区服务”全覆盖”。
三要运行“三社联动“机制，共筑多元智慧新社区。按照每个社区平均拥有不少于10个社区社会组织的标准，大力培育社区服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等社会组织，形成以社区党组织为核心，自治组织、群团组织、群众组织、社会组织上下贯通左右联动的社区组织体系新格局。不断借鉴推广“互联网+党建”智慧党建”等做法，加快推进社区网格化服务管理信息平台，广泛吸纳辖区社会组织、专业社工、辖区企事业单位的信息资源，实现数据汇聚、服务下沉，不断丰富社区工作的内容和开形式，逐步构建设施智能、服务便捷、管理精细、环境宜居的智慧社区，打通联系服务群众“最后一公里”。以居民群众需求为出发点，依托“三大”活动载体，多渠道搭建“三社联动“服务平台，科学设置和承接服务项目，面向社区居民提供专业、综合、优质服务，切实发挥三社“在服务居民群众、搞好社会治理中的“同频共振作用，逐步实现“三社联动”遍地开花、全面发展。
摘
要：当前社会问题涌现，传统的政府主导型社会治理已经不能满足社区的多方需求，创新社会治理模式是必然趋势。在此背景下社区协商议事融入社区治理，是基层协商治理的新手段。在我国老旧社区自身复杂的社区问题是社区治理的重点和难点，导致协商议事在推行过程中也遇到诸多困难。本文从社会工作的视角出发，结合相关资料探讨当前老旧社区推行社区协商议事的困境，并从社会工作的角度提出相应的对策。思考了社会工作参与到社区协商议事中的必要性，以及如何促进协商议事推进。实现公商共治共享的社会治理格局。
关键词：
老旧社区
协商议事
社会工作
1引言
随着我国社会主义经济建设水平的不断提高和发展,人们开始追求更高的生活品质。“社区治理”“协商民主”逐渐地成为了关注热门。十九大政府工作报告中明确提出“要将社会主义协商民主的作用发挥到最大化。任何事都好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。协商民主的作用在社会治理中逐渐体现，社区作为社会最基本单元，通过创新社区治理模式，推动社区多元化发展。在传统的社区治理中是以政府为主体的“自上而下”的治理方式，让社会和社区缺乏积极性与活力，严重制约了社区的发展。因此创新社区治理方式，调动居民参与社区治理，逐渐转变为“自下而上”的模式。老旧社区作为城市社区治理的薄弱点和难题，有着复杂的公共问题和较深的居民矛盾，单凭政府的力量自上而下的管理很难完成。因此需要增强社区治理能力，通过推动社区利益主体之间的平等协商来有效的解决问题，实现多元共治。在共建共享的社会治理格局下，协商议事制度实现了社区基层治理的新方法开展社区协商实践，提升老旧社区治理化水平，是社区的需要也是社区治理的需要。在社区开展协商议事初期会暴露出诸多问题，如何帮助社区及社区居民更好的适应和参与。本文通过从居民对议
事的了解、需求、参与以及社区工作者的角度出发，调查研究找到协商议事发展过程中推进的问题，以及针对老旧社区如何更好的开展协商议事找到适合的对策，探索在社区治理中社会工作如何发挥专业优势。借助社会工作精细化的服务，提升社区治理能力，推进社区协商议事，实现社区治理的新途径。
2城市老旧社区协商议事中居民参与的现状
在前期调研中，对北京市大兴区B社区一个典型的协商议事进行调研，B社区是典型的老旧社区，社区构成复杂、人口密度大、老年人人口多达一千多人，其中80岁以上的老年人有160人，社区老龄化趋势逐渐加深。由于社区年代久远，B社区面对的问题主要集中在社区环境问题、基础硬件设老化，后天缺乏养护、停车难、物业管理。根据社区的基本情况及构成，通过问卷调查和访谈的方式了解社区参与过协商议事的居民和社区工作者对协商议事看法，并发现在老旧社区内推进社区协商议事初期存在的问题并分析其原因。通过问卷调查从参与协商议事居民的基本情况和结构入手，问卷设计包括居民对社区认识、对协商议事的认识（包括对协商主体、协商程序、参与意愿、开展议事的途径、对协商议事的态度等方面）分析老旧社区协商议事推进的困境，获取居民的真实想法。在问卷调查的基础上，为了更加详细的了解社区内部情况、挖掘推进社区协商议事的困境、深入分析其原因。通过对社区工作者进行访谈，了解社区的基本状况和构成、社区协商议事开展进度、议事的主体构成，开展流程、推进过程中的困境、对协商议事的评价等。对B社区在开展协商议事中出现的困境进行进一步分析。
社区协商议事中居民参与的现状
2.21参与协商议事的居民基本情况
在B社区参与社区协商议事的主体，主要为45-56岁的退休女性，呈现出了女多男少、退休人员占比较大的趋势；且大都为在社区居住时间五年以上的居民。这也体现出社区当中参与居民事务的中老年女性较多，社区内的老龄化问题凸显。
表1调查对象基本情况表
在调查对象中，有90.9%的人表示愿意参与社区协商议事，仅有9.09%的人不愿意参与。居民的参与意愿强烈，大部分的居民能够认识到协商议事能够凝聚居民意识，增强居民凝聚力；实现平衡各方利益推动民主决策；充分调动各方资源，多元化管理的作用。但在实现调动各方资源，多元化管理中仅有34.5%的人认为有可能实现，说明也有不少居民对议事能够带来多元管理的成效持有疑虑。
在影响居民参与协商议事的原因上，多数居民认为影响居民参与协商议事的主要原因是居民各自忙于家庭、工作没时间参与和“事不关己高高挂起”的态度。虽然在调查中有90%的人表示愿意参与协商议事，但还是有不少居民把小家放在第一位，认为社区的事务有没有自己的参与都不重要。
通过分析发现居民对社区开展服务和活动的了解度对居民认为是否愿意参与协商议事呈显著相关，总体来说对社区情况越了解的人更愿意参与协商议事。更加熟悉社区的现状同时对于参与社区议事等活动更加的积极。其次在社区生活的时间也对参与意愿有所影响。
3城市老旧社区居民参与协商议事的困境
3.1
协商程序不完善，缺乏常态化发展
首先是政府下达的政策性文件多为原则性和指示性文件，具体如何落实需要社区工作人员进行学习后，制定适合自己社区的实践计划。在协商议事方面社区工作者也是依据经验和在实践中不断摸索，没有相关具体的或案例形式的经验范
本提供给社区工作者。其次通过访谈我们发现B社区在开展社区议事过程中还未出现完整的、详细的协商议事的制度及议事规则。这对于议事的合理性、规范性、公平性有一定影响。仅是依靠社区工作者的相关经验和其他代表会的衍生得来的，没有经过科学性的检验和详细的制度化管理。同时在社区中开展的协商议事多为随机性的，缺乏对协商议题的设计和完整的计划。社区中的问题、事务具有常态化的特征所以协商一是也应该具有常态化，朝着常态化发展协商议事。
协商主体参与协商的专业能力不足
4.1居民参与协商的意识欠缺
人们对民主的需求不断增大，表达自己言论，维护个人权益的需求逐渐增大，协商议事就是在这样的大环境中发展起来。但是居民的民主参与意识较弱、对协商议事的认识不足仍是重要问题。通过调查发现，虽然社区对协商议事进行社区宣传，但居民的协商意识始终不高。参与议事的居民普遍为年龄较大的退休人员，这些成员深受单位制统一管理的影响，参与的热情度较高，但是更多人习惯于被动的接受。对居委会的职责认识不足，认为社区事务都由居委会决定同时有不少居民把小家放在第一位，缺乏社区主人翁的意识。
4.2协商主体参与议事的能力有限
在参与社区协商的成员中，普遍年龄较大且退休人员偏多，这样的组成结构虽然参与的热情度较高，但是更多人习惯于被动的接受。受自身的文化水平、年龄、语言能力、专业知识等方面制约，缺少对于协商议事的认识和辩论能力。在议事过程中成员很难准确、完整的表达自己的意见。在协商过程中会出现跑题的情况，成员思维发散没有集中在解决问题上。在面对社区公共事务时会较多的提出问题而缺少解决问题的能力，有时想法很多却因为环境妨碍成员抒发。在议事当中居民没有很好的转变思维方式，不能畅所欲言。
4.3居民参与协商议事的平台有限
老旧社区的主要问题之一就是基础设施有限，缺少议事的专门场地。在协商过程中，居民缺少参与协商议事的一个专业、正式的环境来将居民带入议事成员
的角色、调动居民发挥社区主人翁的意识。其次协商议事形式，主要为议事会的会议形式，单一的形式会制约居民参与议事的途径。这限制了较为年轻的、在职的居民参与从而无法征集到各个群体的意见。会议形式较为固定缺少灵活及创新，面对复杂的社区问题，在一定程度上也会限制议事的公平性，针对问题的讨论也应该是多元的展开。
5协商议事缺少多元主体的参与
张平、郝晶晶、刘俊杰等学者都提到了协商主体的构成较为单一，张平发现协商主体主要是居民代表、社区工作者、驻区单位代表。而街道、社会组织、专家学者、基层群团组织负责人等很少参与。社区问题仅依靠社区力量很难解决，逐层汇报、等待政策，这大大缩减了议事的效率。在社区治理中起着主导作用的依旧是政府，很多问题的处理需要从政府层面解决，这阻碍了推进协商治理的发展。多元的社区问题还需动员多元主体参与解决，这是居民能够直接对话不同主体的机会。社区协商主体单一可能导致决议仅符合一部分居民利益，欠缺公平公正性。不少社区中居委会仍然在社区中起着主导作用，决策权与主导权往往还在社区中。在选择议题的过程中，协商议题的决定大部分还是由社区决定，很多社区为了完成议事而选择一些易解决的内容进行讨论，想要以此调动居民积极性和体现协商成效。顾荣刚、洪镱梦（2014）也提到了社区居民议事会的过场化、形式化较为严重。老旧社区中更为明显，社区中的问题多且复杂，社区协商议事内容是社区民主决策的基础，议事内容的不健全直接影响议事结果的实施与执行增加社区工作成本和负担,也会致使协商结果缺乏科学性和可行性。
5.1
社区工作者缺乏组织议事的专业能力
B社区共有13名社区工作者，年龄大约在35到45岁之间，受过相关专业教育人数较少，多是凭借经验对社区进行管理。社区管理整体水平较低，在推进社区协商议事层面缺乏建设性的人才。每位社区工作者都有自己所主要负责的工作和辖区，人员分配紧张，个人的素质和所具备的能力与社区推进协商议事的要求不匹配。在议事协商政策学习中，由于并未普及到每位社区工作者，且对议事的专业知识了解不够，在治理中出现了“心有余而力不足”的现象。
[2][1]
6城市老旧社区开展协商议事的对策
6.1
细化协商议事政策，实现社区协商议事制度化
政府需要提供强有力的政策支持、制度支持甚至是财政支持。通过深入的实地调研、个案研究等制定详细政策制度，为社区提供具体的理论和政策支持。使社区不再盲从，而是能有理所依，有据可循。在这个过程中社会工作者可以发挥专业优势促进社会政策的变化。同时，应该简政放权，重心下移。巩固居委会在社区的地位，发挥社区自治力量，创新社区建设。社区应担起责任，增强社区自治水平，各尽其职。其次通过各部门之间的互通互联，加强合作紧密配合。例如实施“三社联动”充分调动和发挥社会组织、民非组织、社区自治组织的作用，形成良好的合作关系，为协商议事推进多元治理提供基础。
6.2
促进协商程序完善
建立健全协商机制，建立科学的协商规则、协商流程，保证协商议事开展的公平性。社工利用专业优势在制定议事制度过程中可先基于社区内存在问题进行调研，并搭建制度框架，同时在制定制度过程中社工还要充分调动协商主体参与到制度完善的过程中，最终制定出适合该社区的、科学的协商议事流程。
创立协商监督机制，激发居民责任担当，保证协商议事的成效。居委会通过制定相关监督措施如会议记录、及时公开进程等方式保证议事过程和执行的透明性。或组织居民成立监督小组，对协商议事的过程和落实进行监督，切实参与协商的后续落实和执行。让居民逐渐意识到协商议事的作用。
6.3
培养协商主体的协商素养
推进协商议事的开展首先要提高居民参与社区事务的积极性，培育居民的主人翁意识，把自己当成社区的主人。从社工角度出发，首先应该从社区教育和社区宣传入手，加强社区内对协商议事的宣传，借助多种平台深入对协商议事的内涵和价值进行宣传。其次增加参与人员的类型，适当调整议事开展的时间和方式为参与社区事务创造条件。除此以外社区工作者应带动居民提高协商意识，通过加强宣传转变理念从思想上重视协商的作用。培养参与协商的能力通过组织定期
学习、培训，开展社会目标模式的小组活动，充分了解协商议事的相关规则制度，逐渐提高居民能力。
6.4
发挥社工力量，号召多元主体广泛参与
社区协商议事要保证协商主体的多元性，构建多元主体的协商体系。但在老旧社区中依旧存在居民代表多，其他主体较少，无法保证真正意义上的协商治理。在促进协商治理的过程中社会工作也发挥着重要的作用。社会工作与共建共享社会治理的契合性，使得社会工作可以通过精细化服务促进共建共享社会治理。首先明确各组织职能，形成合力。以社区为中心，充分发挥社区的力量带动利益相关者参与协商；其次借助社区社工的专业优势，从社会组织的培育介入社区协商，激发社区志愿者、社区骨干在社区协商中的作用，号召多主体广泛参与解决。其次充分发挥社会工作协调者、教育者的作用，协助各主体之间的有效沟通，利用小组、个案的工作方法在社区宣传引导居民参与社区协商议事。
结语
城市老旧社区的治理是中国社区治理的难点之一。当前共建共治共享的环境下，在基层社区开展协商民主是大趋势。老旧社区的社区问题复杂多样，开展协商议事更为必要。从社会工作的角度来说，推进社区协商治理的过程中困难重重，有必要引入专业的社会力量协助其推动社区协商治理。社会工作在价值理念上与协商治理存在契合，在专业服务方法上具有优势性。社会工作参与到社区协商治理是加强和创新社区治理体系的必然要求;也是回应社区利益主体参与社区协商需求的迫切需要。社会工作追求公平与正义的本质也要求其必然参与到社区协商治理中，满足社区居民的需求，维护居民的权益，促进社区的公平。在推进社区协商议事的过程中还有许多问题待解决，从社会工作的视角出发能够更好的为社区协商议事提供支持。
参考文献
[1]张平,贾晨阳等.城市社区协商议事的推进难题分析——基于35名社区书记的深度访谈调查[J].东北大学学报(社会科学版),2018,20(02):170-176
[3]
[2]顾荣刚,洪镱梦.社区居民议事会现状分析及政策建议——以贵阳市云岩区为例[J].贵阳市委党校学报,2014(02):17-22.
[3]王思斌.社会工作在构建共建共享社会治理格局中的作用[J].国家行政学院学报,2016(01):43-47.
社区是社会治理的基本单元，推进社区治理和服务创新是社区建设领域全面深化改革的时代主题。党的十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件。党的十八届三中全会指出：建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。十九大报告又进一步强调：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此加快社区治理步伐，提升社区服务水平已成为促进康巴什区社会发展的一个重要方面。为此，康巴什区委改革办把推进城市社区治理工作作为今年重点研究课题之一，深入哈巴格希街道、滨河街道、青春山街道、康新街道进行实地调研。具体情况如下：
一、康巴什区城市社区治理基本情况及成效
康巴什区下辖4个街道办事处12个社区，自2015年实施街道（社区）管理体制改革以来，提出了“一委一站一居一中心”的创新性社区治理模式，社区体制机制基本确立。政府增加了经费投入，社区服务设施逐渐完善。发展壮大了两支队伍，一支是社区居委会，一支是社会工作者，有效协助政府工作，提高了服务的质量和专业性，社区人才队伍不断壮大，社区服
-1-
务功能不断强化。社区社会组织不断发展，社区服务站解决了党、政、社事务中的交叉性问题,“三社联动”取得了初步成效。
二、社区治理存在的问题和困难
社区治理虽然取得了初步成效，但从城市社区功能的发挥、适应社会发展要求以及满足群众日益增长的美好生活的需求角度来看，还存在一些问题与不足。
（一）社区自治能力不足，管理职责有待进一步厘清。社区从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出于社会管理需要，“上面千条线，下面一根针”，政府却不断将行政事务转移给社区。街道（社区）管理体制改革后社区准入制度执行不严，相关职能部门经常性的摊派任务，所以改革后社区行政性的工作任务仍很繁重。社会事务大量沉淀到社区，导致社区台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多，履行基层群众自治组织的职责以及服务群众的精力和时间大打折扣，难以系统、持久地给居民提供支持和帮助。另外随着城市管理工作重心逐步下移，社区承担了更多的工作任务，但缺乏相应的管理职权和完成工作、履行义务所必要的配套措施或保障，权责不对称。如在调研中我们发现存在各部门因报表不同社区需重复上报数据、各部门在向社区推进工作时往往以文件通知等形式提出在社区加挂“xx牌”加重了社区的负担等问题。
（二）居民需求日益多元化，管理服务有待进一步完善。
-2-
随着居民生活水平的不断提高，群众对美好生活的需求不断增长，不同的居民需求相差甚远，给开展社区工作带来很大的难度。这就要求社区要加强和创新社会管理，主动适应社会管理发展变化，建立健全社会协调、公众参与的社会管理格局。当前社区服务市场化程度不够，许多服务领域缺少服务标准、服务规程，多数服务产业化程度极低，个性化、多元化服务缺失，社区服务资源共享程度较低，服务设施闲置和服务设施不足的矛盾并存。如在调研中我们发现存在居民活动室少，停车位不足以及收费高，物业管理不到位以及不作为，开发商遗留的房屋质量问题，小区地下管网破损以及管理权限不明等问题。
（三）社区工作人员不稳定，工作能力有待进一步提升。目前从事社区工作的人员包括三部分，一是街道、社区干部，改革后下沉到社区工作，这部分人员较少，工作任务繁重，而且流失较严重；二是以离退休人员、下岗失业人员为主的居委会业委会人员，他们社区管理积极性较高，但在年龄、素质方面与新形势下社区建设与管理的要
求不相符合，并且工资待遇较低；三是社工及社会组织成员，这部分人员较少，工资待遇较低。因此社区工作队伍不稳定，且缺少知识化、专业化水平，待遇较低。尽快引进人才、加强培训，建设一支年轻化、知识化、专业化的高素质社区工作者队伍，已成为推进社区建设向纵深发展的当务之急。如在调研中我们发现存在人少任务
-3-
多，工作人员身兼数职，为居民服务不及时，社区活动居民参与度低，自治意识不够，没有按照文件要求发放社区人员相关补贴等问题。
（四）社区共治网络发展不均衡，三社联动和配合有待进一步加强。区、街道、社区三级纵向式组织构建，上头大、下头小的组织设置和人员配备，导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特点，和开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。街道（社区）管理体制改革方案要求设立7个窗口，但现在只设立了统一进件、统一出件、综合等三个窗口，要求一门受理，协同办理，这体现出社区人员少、机构不足，满足不了居民需求的问题。社区、工作站、居委会、服务中心职能划分不清，资源没有充分整合利用，各类人员由不同部门管理，政出多门，各自为战，没有形成共治的合力。更主要的是社区党组织的工作仅局限于社区居民层面，与其他社会组织联系不紧密，组织设置比较单一，工作领域相对狭窄，总揽全局协调各方的领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内各种资源的能力明显不足，领导核心作用难以充分发挥。
三、完善社区治理的对策
新形势下，社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，做好社区工作，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具
-4-
有重大的现实意义和深远的历史意义。根据康巴什区的实际情况，建议从以下几方面加强社区建设。
（一）加快社区职能去行政化。理清社区居委会、社区服务站、社会工作服务中心的职能职责。实行街道、社区负责人考核制度，理顺社区服务站、社区居委会、社区社会工作服务中心关系。对社区目前承担的各项工作进行全面梳理，进一步规范社区党组织、居委会和服务站的职能，切实解决长期以来社区职责不清、行政事务负担过重等问题。严格执行“准入制”，真正将社区准入制度落到实处。建立社区治理统一考核机制，减少各部门对社区的多头考核，同时加大对相关部门向社区指派性工作的考核。将直接为群众、企业服务的行政职能赋权于街道，增强街道的服务力、执行力。加大执法下沉力度，加强安全、物管、执法等工作人员的配备，减少社区行政性事务，理顺街道公共管理职能，真正行使社区公共服务职能。
（二）推进社区服务社会化。建立社区公共服务项目清单，通过向居委会与社会工作服务中心购买服务的方式解决政府行政性事务的开展问题。以群众需求为导向，为社区居民提供高效快捷的服务。针对居民的公益性需求，通过社工、社会组织提供精神慰藉、法律援助、助学助困等公益性服务。以便民利民为出发点，不断探索为民服务的新机制、新领域。以求助电话、社区服务网站和短信为载体，构建一个覆盖全区、社区的信息服务平台，24小时全天候提供生活类、资讯类、事务
-5-
类、电子商务类等多项服务，形成横向到边纵向到底的社区服务求助网络。建立社区服务平台，推行社区10分钟服务圈，为孤寡老人、空巢老人打造“一键通”应急呼叫系统。
（三）提升社区干部服务能力。立足于社区工作者的专业化、职业化，不断壮大社区工作者队伍，大力提升社区工作者的综合素质和服务能力。一是明确社区工作者的配备标准。推行网格化管理，按照400户左右划分网格，每个网格配备1-2名网格社工，作为“全科医生”负责收集社情民意、调解矛盾纠纷、服务居民群众等工作。二是提高社区工作者待遇。严格按照街道（社区）管理体制改革的文件要求发放社区工作者的工资，社区工作经费纳入财政预算。三是促进社区工作者职业化和专业化。鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试，不断提高社区工作者的能力素质，使原有的社区工作者更快地完成角色转换，更好地胜任新时期社区工作的任务和要求。
（四）强化社区治理能力。建立“三社联动”机制，将社工人才培养、社会组织培育与打造社区服务平台相结合，建立社工有组织承载、社会组织有项目开展，社区各组织之间相互协调、相互配合、相互联动的社区治理模式。一是强化加大政策扶持培育，积极鼓励和支持社会组织的成立，支持社会力量投资兴建和完善社区服务设施，兴办公益事业，并为之提供政策、项目、资金等资源支持。二是动员社会力量参与社区工作。通过招募志愿者，使志愿者成为推进社区发展的主力军，-6-
依靠志愿者人员来做大量的教育和服务工作，有利于社区工作者专注于组织和管理。另外，引导社区片区里的机关、企业为社区治理贡献他们的力量。
康巴什区委改革办
李冬（8391388）
-7-
社区是社会治理的基本单元，推进社区治理和服务创新是社区建设领域全面深化改革的时代主题。党的十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件。党的十八届三中全会指出：建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。十九大报告又进一步强调：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此加快社区治理步伐，提升社区服务水平已成为促进康巴什区社会发展的一个重要方面。为此，康巴什区委改革办把推进城市社区治理工作作为今年重点研究课题之一，深入哈巴格希街道、滨河街道、青春山街道、康新街道进行实地调研。具体情况如下：
一、康巴什区城市社区治理基本情况及成效
康巴什区下辖4个街道办事处12个社区，自2015年实施街道（社区）管理体制改革以来，提出了“一委一站一居一中心”的创新性社区治理模式，社区体制机制基本确立。政府增加了经费投入，社区服务设施逐渐完善。发展壮大了两支队伍，一支是社区居委会，一支是社会工作者，有效协助政府工作，提高了服务的质量和专业性，社区人才队伍不断壮大，社区服务功能不断强化。社区社会组织不断发展，社区服务站解决了党、政、社事
-1-
务中的交叉性问题,“三社联动”取得了初步成效。
二、社区治理存在的问题和困难
社区治理虽然取得了初步成效，但从城市社区功能的发挥、适应社会发展要求以及满足群众日益增长的美好生活的需求角度来看，还存在一些问题与不足。
（一）社区自治能力不足，管理职责有待进一步厘清。社区从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出于社会管理需要，“上面千条线，下面一根针”，政府却不断将行政事务转移给社区。街道（社区）管理体制改革后社区准入制度执行不严，相关职能部门经常性的摊派任务，所以改革后社区行政性的工作任务仍很繁重。社会事务大量沉淀到社区，导致社区台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多，履行基层群众自治组织的职责以及服务群众的精力和时间大打折扣，难以系统、持久地给居民提供支持和帮助。另外随着城市管理工作重心逐步下移，社区承担了更多的工作任务，但缺乏相应的管理职权和完成工作、履行义务所必要的配套措施或保障，权责不对称。如在调研中我们发现存在各部门因报表不同社区需重复上报数据、各部门在向社区推进工作时往往以文件通知等形式提出在社区加挂“xx牌”加重了社区的负担等问题。
（二）居民需求日益多元化，管理服务有待进一步完善。随着居民生活水平的不断提高，群众对美好生活的需求不断增长，不同的居民需求相差甚远，给开展社区工作带来很大的难度。这
-2-
就要求社区要加强和创新社会管理，主动适应社会管理发展变化，建立健全社会协调、公众参与的社会管理格局。当前社区服务市场化程度不够，许多服务领域缺少服务标准、服务规程，多数服务产业化程度极低，个性化、多元化服务缺失，社区服务资源共享程度较低，服务设施闲置和服务设施不足的矛盾并存。如在调研中我们发现存在居民活动室少，停车位不足以及收费高，物业管理不到位以及不作为，开发商遗留的房屋质量问题，小区地下管网破损以及管理权限不明等问题。
（三）社区工作人员不稳定，工作能力有待进一步提升。目前从事社区工作的人员包括三部分，一是街道、社区干部，改革后下沉到社区工作，这部分人员较少，工作任务繁重，而且流失较严重；二是以离退休人员、下岗失业人员为主的居委会业委会人员，他们社区管理积极性较高，但在年龄、素质方面与新形势下社区建设与管理的要
求不相符合，并且工资待遇较低；三是社工及社会组织成员，这部分人员较少，工资待遇较低。因此社区工作队伍不稳定，且缺少知识化、专业化水平，待遇较低。尽快引进人才、加强培训，建设一支年轻化、知识化、专业化的高素质社区工作者队伍，已成为推进社区建设向纵深发展的当务之急。如在调研中我们发现存在人少任务多，工作人员身兼数职，为居民服务不及时，社区活动居民参与度低，自治意识不够，没有按照文件要求发放社区人员相关补贴等问题。
（四）社区共治网络发展不均衡，三社联动和配合有待进一
-3-
步加强。区、街道、社区三级纵向式组织构建，上头大、下头小的组织设置和人员配备，导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特点，和开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。街道（社区）管理体制改革方案要求设立7个窗口，但现在只设立了统一进件、统一出件、综合等三个窗口，要求一门受理，协同办理，这体现出社区人员少、机构不足，满足不了居民需求的问题。社区、工作站、居委会、服务中心职能划分不清，资源没有充分整合利用，各类人员由不同部门管理，政出多门，各自为战，没有形成共治的合力。更主要的是社区党组织的工作仅局限于社区居民层面，与其他社会组织联系不紧密，组织设置比较单一，工作领域相对狭窄，总揽全局协调各方的领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内各种资源的能力明显不足，领导核心作用难以充分发挥。
三、完善社区治理的对策
新形势下，社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，做好社区工作，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具有重大的现实意义和深远的历史意义。根据康巴什区的实际情况，建议从以下几方面加强社区建设。
（一）加快社区职能去行政化。理清社区居委会、社区服务站、社会工作服务中心的职能职责。实行街道、社区负责人考核制度，理顺社区服务站、社区居委会、社区社会工作服务中心关
-4-
系。对社区目前承担的各项工作进行全面梳理，进一步规范社区党组织、居委会和服务站的职能，切实解决长期以来社区职责不清、行政事务负担过重等问题。严格执行“准入制”，真正将社区准入制度落到实处。建立社区治理统一考核机制，减少各部门对社区的多头考核，同时加大对相关部门向社区指派性工作的考核。将直接为群众、企业服务的行政职能赋权于街道，增强街道的服务力、执行力。加大执法下沉力度，加强安全、物管、执法等工作人员的配备，减少社区行政性事务，理顺街道公共管理职能，真正行使社区公共服务职能。
（二）推进社区服务社会化。建立社区公共服务项目清单，通过向居委会与社会工作服务中心购买服务的方式解决政府行政性事务的开展问题。以群众需求为导向，为社区居民提供高效快捷的服务。针对居民的公益性需求，通过社工、社会组织提供精神慰藉、法律援助、助学助困等公益性服务。以便民利民为出发点，不断探索为民服务的新机制、新领域。以求助电话、社区服务网站和短信为载体，构建一个覆盖全区、社区的信息服务平台，24小时全天候提供生活类、资讯类、事务类、电子商务类等多项服务，形成横向到边纵向到底的社区服务求助网络。建立社区服务平台，推行社区10分钟服务圈，为孤寡老人、空巢老人打造“一键通”应急呼叫系统。
（三）提升社区干部服务能力。立足于社区工作者的专业化、职业化，不断壮大社区工作者队伍，大力提升社区工作者的综合
-5-
素质和服务能力。一是明确社区工作者的配备标准。推行网格化管理，按照400户左右划分网格，每个网格配备1-2名网格社工，作为“全科医生”负责收集社情民意、调解矛盾纠纷、服务居民群众等工作。二是提高社区工作者待遇。严格按照街道（社区）管理体制改革的文件要求发放社区工作者的工资，社区工作经费纳入财政预算。三是促进社区工作者职业化和专业化。鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试，不断提高社区工作者的能力素质，使原有的社区工作者更快地完成角色转换，更好地胜任新时期社区工作的任务和要求。
（四）强化社区治理能力。建立“三社联动”机制，将社工人才培养、社会组织培育与打造社区服务平台相结合，建立社工有组织承载、社会组织有项目开展，社区各组织之间相互协调、相互配合、相互联动的社区治理模式。一是强化加大政策扶持培育，积极鼓励和支持社会组织的成立，支持社会力量投资兴建和完善社区服务设施，兴办公益事业，并为之提供政策、项目、资金等资源支持。二是动员社会力量参与社区工作。通过招募志愿者，使志愿者成为推进社区发展的主力军，依靠志愿者人员来做大量的教育和服务工作，有利于社区工作者专注于组织和管理。另外，引导社区片区里的机关、企业为社区治理贡献他们的力量。
康巴什区委改革办
李冬（8391388）
-6-
相关热词搜索： 老同志参与社区治理难点 老同志 难点 治理版权所有:安华文秘网 2009-2024 未经授权禁止复制或建立镜像[安华文秘网]所有资源完全免费共享
Powered by 安华文秘网 © All Rights Reserved.。备案号：粤ICP备09117125号-1