经理国库的现状16篇经理国库的现状 我国国库集中支付改革的现状及对策探讨 周立平 【期刊名称】《中国信用卡》 【年(卷),期】2015(000)005 【总页数下面是小编为大家整理的经理国库的现状16篇,供大家参考。
周立平
【期刊名称】《中国信用卡》
【年(卷),期】2015(000)005
【总页数】5页(P68-72)
【作
者】周立平
【作者单位】中国人民银行盐城市中心支行
【正文语种】中
文
国库集中支付改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，也是我国建立公共财政框架的重要组成部分。国库集中支付改革是近年来财政国库管理制度改革的重点，也是国库系统在信息时代的一次大胆尝试。国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以现代化的国库集中支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度。国库集中支付制度充分体现了优化资源配置的优势，发挥财政政策的积极作用，同时增强了政务的公开性，充分体现了政府职能的透明、快捷、高效。自2001年我国进行国库集中支付改革以来，改革覆盖面逐年扩大，支付效率明显提升，财政预算管理不断规范，国库集中支付业务不断拓展，但是当前国库集中支付制度建设、运行管理与业务监督在一定程度上仍无法满足业务快速发展和资金风险防范的需要。因此，深化国库集中支付制度改革，规范国库集中支付业务，强化对代理银行集中支付管理显得尤为重要。
1.我国国库集中支付改革发展的历程
我国国库集中支付改革经历了以下三个阶段。
第一阶段(2001～2005年)：中央级预算单位及所有省、自治区、直辖市和计划单列市预算单位全面启动改革。
2001年2月，国务院批准《财政国库管理制度改革试点方案》，确定财政部、水利部等6个中央部门进行国库集中支付试点，按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，包括财政直接支付和授权支付。截至2005年底，中央各部门及36个省、自治区、直辖市、计划单列市对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付。
第二阶段(2006～2010年)：改革全面覆盖地（市）、区（县）级预算单位，改革的资金范围进一步扩大。
从2006年开始，中央单位改革范围覆盖到三级预算单位，改革的资金范围从中央本级预算资金扩展到部分中央补助地方专项资金。绝大部分省份的省本级预算单位已实施改革，并将改革向县积极延伸。2008年，中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点，公务消费采用银行卡替代现金支付模式，堵住财政预算单位的财务管理漏洞，预防公务消费中的腐败。截至2009年底，中央171家预算部门及所属12000多个基层预算单位，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，320多个地市、2100多个县（区）、超过31万个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革。
第三阶段(2011年至今)：全面深化国库集中支付改革，实现所有中央级预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付。
2010年底，财政部发布的《关于中央预算单位2011年深化国库集中支付改革若干问题的通知》规定：自2011年起，进一步健全和完善国库单一账户体系，逐步将中央预算单位实有资金银行账户纳入国库单一账户体系并实施动态管理；深化公
务卡改革，将改革推进到所有三级和具备条件的三级以下预算单位，扩大结算范围，切实减少公务支出的现金使用。截至2014年底，中央166个部门及所属1.5万多个基层预算单位、地方51万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革，资金支付范围涵盖公共财政预算、政府性基金和国有资本经营预算。
2.当前我国国库集中支付改革存在的主要问题
(1)国库事中监督被弱化
一是实施国库集中支付改革后，支付指令由财政部门或其授权预算单位发起，国库部门只能获取部分信息（如汇总清算额度、科目），无法获得项目归属、收款人账户信息、财政指令和明细额度等其他重要信息，事中监管无法完整发挥；二是随着预算管理逐步细化，国库业务量加大，使得国库审核每笔支付的难度提高，出现了国库清算过程中业务处理效率与有效监管的矛盾。国库与商业银行一天批量清算一次，且只能按批量选择清算或不清算，因此，国库往往采取的是先清算、后监督的形式，事中监督有弱化的趋势。
(2)预算管理体制尚不完善
我国目前实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其商业银行开立的账户中，由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题有以下几个方面。一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给部门和单位，就脱离了财政监督，无法控制各种克扣、截留、挪用资金的现象的发生。尤其是建设项目资金，经过层层克扣，落实到具体项目上的资金往往少之又少，容易出现“豆腐渣工程”。二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低。同时，财政部门在进行资金调度时还要额外贷款，资金成本大大增加。三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键，这一环节管理不好，财政管理就无法适应现代经济制度的要求，预算管理制度不可能做到科学、规范。同时，作为国库集中支付
基础的部门预算，其编制和管理还不够规范。
国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前，我国部门预算的编制和管理还存在着不少问题。一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务来进行核定，大部分还没有细化到具体项目，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。因此要求预算单位依据年度财务收支计划逐笔按具体用途提出申请用款，在目前条件下还存在一定的难度。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，也将影响到国库集中支付制度的正常运转。
(3)不规范的行政干预屡见不鲜
我国目前的财政资金分配仍不规范，“条子”预算、首长预算、纪要预算、文件预算等不规范的行政干预屡见不鲜。相当一部分财政资金被以各种形式分割出去，造成这些支出能上不能下，可控项目变成了不可控项目，表面上尽管列入国家预算，但实际上财政已无分配权。在编制预算时，各种文件、纪要、领导讲话等都规定、要求相应的资金支出，使财政处于两难的境地，导致财政资金配置严重不合理，而且效率低下。
(4)人民银行经理国库监管职能受制约
实行国库集中支付业务后，改变了原来“以拨代支”的财政拨款方式，财政支出程序发生了根本性的改变，财政支出不再由各级人民银行以拨款凭证的方式逐笔拨付给预算单位，而是由各代理银行直接支付给收款单位或商品、劳务提供方，当日营业终了再与人民银行单一账户或财政专户进行资金清算。人民银行经理国库部门变为被动的资金清算部门，无法像原来一样对财政拨付的款项逐笔进行审核和监督，起不到事前和事中监督审核的作用，难以对财政支出进行有效监管，不能及时发现
和制止支出过程中的不合规行为，人民银行的国库监管职能受到制约。
(5)财政资金支付信息不对称
一是我国国库自身的信息化程度不高。沟通国库部门、预算单位、收缴支付执行机构和代理银行间电子化信息系统不完善，没有实现联网；应用软件不一致，存在大量重复劳动；处理的数据口径不统一，无法实现共享；预算部门上下级单位之间的网络不通畅，加大了汇总的工作量，降低了实效性。二是市场信息不充分。我国市场经济还不完善，无法准确得到全国的市场行情和价目，国库很难准确地对用款单位的付款申请实施事前的监督和审核。这种信息不对称可能诱发寻租行为。国库集中支付的风险主要表现在：预算单位或其有关人员伪造虚假收款人、虚假合同、虚假用款申请，提供虚假收款人账户；预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政性资金；基层代理银行及其有关人员违规转移财政资金。
(6)集中支付法律法规依据不足
一是现行国库集中支付资金清算办法与《支付结算办法》不符。现行的国库集中支付是由代理银行先行垫付款项后再与国库单一账户清算资金，银行垫付款项在前，资金清算在后，而《支付结算办法》的结算原则明确规定银行不垫款，显然两者是不相符的。
二是相关预算法律法规与集中支付制度不匹配。我国现行的《预算法》和《国家金库条例》分别是1994年和1985年通过的，随着财政收付制度的不断改革，相关预算法律法规已不能适应国库集中支付制度的需要，使得国库集中支付制度的改革缺乏足够的法律制度保障。
(7)集中支付改革不全面
目前各级国库集中支付是以国库单一账户体系为基础的国库集中支付，国库单一账户体系包括地方财政部门在各级人民银行开设的国库存款账户(国库单一账户)、财政在各代理银行开设的财政代管资金专户、财政在代理行开设的财政零余额账户、预算单位在代理银行开设的零余额账户及经批准同意开设的特设账户，由此可以看出，目前国库集中支付业务仍未实行国库单一账户核算，而是实行多层级的国库单一账户体系核算，集中支付改革不彻底，且还处于逐步推广阶段，相当多的预算单位仍未纳入集中支付。同时，从目前集中支付的资金性质来看，集中支付资金范围仅包括预算内资金，预算外资金及其他资金尚未纳入，造成大量资金还是拨付到会计核算中心、财政专户或预算单位专户，纳入资金面不广，不利于国库集中支付改革的推进。
1.建立和完善相关法律法规和制度体系，为国库集中支付改革提供有效的法律保障
实行国库集中收付制度后，预算单位和财政管理部门的管理职能、任务、预算执行、预算编制、账户体系设置、收付程序、银行的清算、预算的审查和批准都进行了重大修改。因此，需要重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》、《国库现金管理办法》、《财政资金支付管理办法》及《专用支付凭证管理办法》等相关法律法规，使其更加符合与市场经济要求相一致的国库管理制度，为推进财政改革提供法律保障。
2.继续推进深化部门预算改革进程，切实提高预算编制和管理水平
一是在部门预算编制环节，应在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，才能确保单位工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。
二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算高速权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预
算。
3.建立健全监督机制，强化执法监督
一是加强财政部门对预算单位和用款单位的监督。要进一步强化预算约束，建立收支审批权限等制度，加强对单位收支的控制和管理，并建立财务公开制度，提高财务管理的透明度。
二是加强对财政内部的监督制约。要强化内部监督制约机制，财政国库支付机构内部要设立专门的稽核部门，使内部监督检查制度化、经常化。
三是人民银行和国库部门要加强对代理支付业务的商业银行的资信、资金清算业务的监督。通过建立和完善预算执行监督约束机制，确保财政资金高效、安全运行。
4.尽快推进配套信息化系统建设，为改革提供必要的技术支撑
一是结合国库集中支付改革要求，建立一套安全可靠、功能强大的国库集中支付操作系统，力求实现资金支付程序的规范化，预算执行监控的明细化、动态化，预算单位支出信息采集的实时化。
二是建立与预算单位的联网系统。可借助现有政府网络实现财政部门与预算单位的联网，实现信息资源共享及信息传递的电子化。
三是尽快实现财政部门、税务部门、国库、代理银行等相关部门之间的横向联网，构建联合信息网络，实现数据共享、多方对账和多渠道监控的目的，充分应用现代信息技术，提高国库集中支付的效率。
四是实施网络安全防范措施，在与财政部门、人民银行和代理银行联网后，要将财政核心业务信息与外网相隔离，提高系统安全管理水平。
5.规范对预算外资金的管理，加强监督力度
明确预算外资金的管理范围，严格控制预算外资金规模，对预算外收入实行“收支两条线”管理，严格按国家规定将预算外资金及时、足额上缴财政专户，加强对预算外资金收支计划和行政事业性收费票据的管理，建立健全监督检查与处罚制度，逐步实行预算内外资金统管的财政综合预算。清除和取消“小金库”，严禁将预算外资金转交非财务机构管理、账外设账和公款私存；严禁用预算外资金进行房地产、股票、期货等投资以及各种形式的高消费。
6.加快配套业务推广力度，提升国库集中支付效率
加大政府指导力度，完善基层公务卡用卡环境的建设，完善国库集中支付公务卡管理办法，实行公务活动公务卡结算的强制措施，把公务卡支付系统纳入国库集中支付系统，顺利推进公务卡改革的全面实施，提升国库集中支付效率和水平。
7.建立健全预算执行与预算编制互动机制，提高管理水平
推进预算执行精细化管理，研究建立预算支出执行进度通报，并加强支出执行分析，及时准确报送财政收支基础数据。在建立协调机制上多下功夫，要细致、深入、及时分析获取的相关财政信息，特别要加强对重点项目收支执行情况的监测，对执行中的一些趋势性、苗头性问题给出合理建议和对策，促进预算执行管理水平和服务领导决策水平的提高。在预算编制环节，要逐步改变原来单一的基数加增长的编制方法，积极探索零基预算，综合考虑经济增长预期、税源情况、政策性减收等因素，向因素法编制过渡；同时，应狠抓细化预算基础工作，特别是在编制支出预算时，从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途。
8.逐步实施国库单一账户，建立真正的国库集中支付制度
在目前国库单一账户体系下，地方政府的大量预算外资金存在商业银行或用于其他用途，一方面能产生大量的收益，另一方面商业银行能增加信贷资金来源，支持地方经济发展，所以地方政府和商业银行往往反对国库单一账户的集中支付，在此情况下要推行真正的国库集中支付难度较大，建议可先行在部分经济发达地区试行国库单一账户的集中支付，将所有财政预算内和预算外资金纳入国库单一账户集中支付，取消现行的国库单一账户体系，只保留财政部门在人民银行的单一账户，然后
用5～10年的时间逐步推广实施，建立真正的国库集中支付制度。
9.探索地方政府国库现金管理业务，提高地方政府积极性
目前由于财政资金对货币政策的影响，基层地方政府还未实行国库现金管理业务，造成地方政府会以财政专户的形式在商业银行办理定期存款获取收益。建议根据地方政府在人民银行的国库存款库存情况，将一定比例的地方政府国库资金作为国库现金管理，通过财政和人民银行共同组织商业银行进行招标的方式，实行国库现金管理业务，增加地方政府收益，发挥资金的使用效益，提高地方政府对国库集中支付工作的积极性。
10.规范各级财政、预算单位银行账户，做好财政专户监管工作
结合财政国库管理制度改革进度，进一步清理预算单位银行账户，凡是违规设置的账户要一律撤销归并，规范财政专户开立、变更、撤销等审批管理程序，形成有效的监督制约机制，国库部门应对财政部门的各类专户的名称、性质、用途、开立资料、使用情况、资金运转等信息进行登记和跟踪，做到专户监管清晰明确，有理有据。
刘妮;张锋
【摘
要】面对国库工作形势变化、国库风险环节增多、风险防范难度加大的现实情况，基层国库在风险防范过程中还存在管理体制不完善、权责不完整和管理手段不健全等问题，亟待加以解决。
【期刊名称】《西部财会》
【年(卷),期】2012(000)012
【总页数】2页(P50-51)
【关键词】国库;风险防范;问题;建议
【作
者】刘妮;张锋
【作者单位】中国人民银行西安分行,陕西西安710000;中国人民银行周至县支行,陕西周至710400
【正文语种】中
文
【中图分类】F830.44
随着人民银行职能调整的逐步深入，各级人民银行采取有力措施加强对国库工作管理，使国库特别是基层国库工作环境有了明显改善。但是面对国库工作形势变化、国库风险环节增多、风险防范难度加大的现实情况，基层国库在风险防范过程中还存在管理体制不完善、权责不完整和管理手段不健全等问题，亟待加以解决。
一、基层国库风险防范中存在的问题
（一）国库管理体制有待完善
目前，我国国库机构体系庞大，组织复杂，定位不当等问题不同程度地存在，这一现状增加了国库工作的难度。主要表现在，县级国库没有独立的国库部门，国库体制与当前财税体制不配套，导致基层国库工作仅限于日常业务处理，对国库风险防范认识不到位，加之县级人民银行职能定位有待进一步明确，国库业务系统虽几经升级但仍不稳定，造成业务处理、业务交接与人员不足矛盾突出，存在一定的潜在风险。
（二）基层国库责权定位不明确
法律规定，经理国库是我国中央银行的重要职能，但是，从某种程序讲，目前在一些基层行还存在对国库职责认识不清、定位不明、重视不够等现象，财税部门也没有给予国库部门足够的重视，国库的实际地位没有真正得到提高。虽然监管是国库的基本职能，但法律、法规没有赋予国库部门对国库征收机关相应的监督检查权和相应的处罚权，对财政税务的监管目前仍停留在票证的审核阶段。
（三）国库监管缺乏激励机制
人民银行经理国库实行垂直领导的管理体制，对上下级国库实行评价、风险评估管理手段，对商业银行、信用社代理国库经收工作除了考核评价机制外，没有有效的利益激励机制，造成商业银行及信用社国库业务人员对工作缺乏积极性，受理填制不规范的税收缴款书等现象时有发生。
（四）缺少有效的制衡机制
基层人民银行在国库工作中对财税等国库征管部门缺乏监管职能，导致出现一些违规现象，也难以进行有效防范。如财政部门不能及时、全面向国库部门提供各种预算资金拨款计划、预算调整文件，使国库拨款监管工作无法有效开展；税务征管机关蓄意开设过渡账户，延压、缓解、截留税款，人为调节税款入库进度等。
（五）国库业务及网络系统存在风险隐患
近年来，国库会计核算系统和网络系统建设发展很快，但在系统功能、系统管理及相关的制度建设等还有待进一步完善。一是系统功能设计对系统风险的全面评估不到位。二是相关业务内控制度未能及时跟进。三是系统网络风险防范考虑不周。国库业务系统与人行的其他办公系统未要求用防火墙隔离，存在被非工作人员远程登录作案或破坏的潜在风险。
二、相关对策及建议
（一）建立完善的国库管理体制
适应当前公共财政的需要，深入推进财政国库管理制度改革，提高财政资金管理和使用的透明度，建议推行国库集中收付制度，按照“零余额”账户管理的要求解决会计核算中心滞留财政国库资金的问题；全面清理撤消过渡账户，实现预算收入直解入库，消除预算资金的风险隐患。
（二）明确基层国库权责定位
建议修订《国家金库条例》及《实施细则》，使之适应国库风险防范和当前社会经济发展的要求，将防范和化解国库资金风险，保障国库资金安全作为国库首要职责；赋予国库部门在基层人民银行中的相对独立地位，使之与国库垂直领导的管理体制相适应。
（三）修订法规制度，积极构建国库风险责任追究制度和审计检查责任制度
建议在《国家金库条例》的修订时，明确国库风险责任的认定与追究，根据国库风险的形成原因认定国库风险责任，以明确国库、财政、税务等部门以及国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、经办人员在国库风险形成中应承担责任。
（四）完善国库、财政、税务之间的监督制约机制
建议赋予基层国库部门对财政预算信息完全的知情权，财政部门在办理拨款业务时要向国库提交本年度各预算拨款单位的预算计划，包括有关资料、文件、收支计划、预算追加计划及新的政策规定等，保证国库监管职能的履行。
（五）切实加强国库业务系统功能和网络安全建设
建议一要加强拨款监督、退库监督和国库事后监督系统程序开发，对国库拨款、退库、退票等高风险业务实行自动、实时监管；二要进一步加强财税库横向联网建设和纵向数据集中建设，实现财税库行及上下级国库的信息共享，提高国库数据信息的及时性、安全性和使用效率；三要在技术力量许可的情况下，利用提高计算机的软件水平来强制国库人员规范业务操作；四要有针对性的改进和完善系统功能，提高系统的安全性和可靠性；五要建立完备的国库TCBS系统风险应急方案和网络风险应急方案从而增强应对突发事件的能力，确保安全无风险。
经理国库是人民银行法赋予人民银行的一项基本职责，而国库统计分析工作是国库工作的一项重要内容，是国库职能由会计核算型向综合管理型转变的重要手段，它在财政金融活动中乃至整个国民经济中都具有重要地位，发挥着重要的作用。但目前在基层国库统计分析工作还存在一些问题，迫切需要加以解决，对此笔者拟简要进行探析。
一、国库收支统计分析存在的难点与问题
1、国库与财政部门的统计数据不一致。目前全国国库系统使用的《国库会计核算系统2.0版》和《国库收支统计系统》，将所有拨款都列为支出，以拨款凭证列示的科目作为支出项目。这样，财政资金运动，反映到国库部门，全部属于支出，而财政资金运作，除收入与支出外，还有其他诸如周转、借款等方式，例如，财政资金从商业银行转回，不应纳入调拨收入；借款支出不应纳入支出，由于会计核算系统未设置往来记账方式，统计指标只能将其纳入收支，等等，所以，只要有上述类型业务，国库统计与财政不符就成为必然结果。按照常理来看，国库收支统计应当与财政预算会计出具的会计报表数据一致，但实际却存在着诸多不一致，这主要是由于财政与国库双方在收支报表、报表种类、报表格式、统计重点等方面统计口径不一致，致使统计数据与真实数据不符，从而严重影响了国库统计分析工作的健康发展。
2、分析资料不足，统计指标缺乏科学性。从当前看，国库分析涉及经济、金融、财税等多个层次，必须了解财政、税收的计划安排，大额纳税企业的经营运行情况及财政、税务、统计局等单位的资料信息等，才能搞好分析，但是目前基层国库能够直接掌握的仅是预算收入、预算支出、财政库存等方面的数据，缺乏财政、税务、统计行业的全面连续的相关经济资料，远远不能满足分析的要求。
3、预算科目更改时间不统一，国库收支统计被动应付。随着预算科目的不断更新，经常会出现国库、财政、税务在科目的更改时间上不统一，往往是国库部门的预算科目更改一段时间后，财政、税务才相继更新，造成国库收支统计在具体操作中处于被动地位。
4、重统计、轻分析，利用率不高。统计的目的是为了进行有效的分析，把死的数字变活，从中分析提炼出有价值的信息，这是统计分析的关键所在。然而，从基层国库收支统计分析实际看，国库收支统计仅是对预算收支数据进行简单的同期对比、对期初期末增减等情况进行简单的数据罗列，把统计报表的数字用文字的方式复述一遍，披上一层“语言”的外衣，造成统计分析内部失衡，无法充当决策层的“参谋”和“助手”，存在着重统计、轻分析、重收入、轻支出的现象，统计的目的、作用难以有效实现，参考价值不大，利用率不高。
5、国库收支统计科目的设置和使用不够完善，不能及时反映国库收支的真实情况和动态。比如福利企业的收入和退库，企业完税后，（由于科目混用）不能从统计表中看出福利企业的收入情况，退付后也不能看出企业应退税款是否及时、足额等，一定程度造成了税收进度和财政计息的失真，致使国库收支统计不能及时反映收支的真实情况和动态，各级经济主管部门也不能从中得到有价值的信息。另外在支出统计中，其它支出这一项列支太笼统，支出不明不白，不能为统计分析提供真实的资金动向，也不便于国库部门的监管。
6、高科技技术还没有参与统计分析的全过程。目前尽管配备了“国库统计分析系统”，但还还缺乏对“国库统计分析系统”，有效的掌握和利用，没有用高科技的技术设备参与统计分析的全过程，从而达到多层次、高视角的分析问题、研究问题、揭示有关经济现象的运行发展规律。另外在国库收支统计与分析系统中，存在生成的上报统计数据通迅文件和系统数据备份存放于系统默认的目录c:cfcctrsjsend下和c:cfcctrsackup下，基层国库要上报通迅文件还需要从默认的目录下拷贝到软盘，方能通过OA线上传到上级国库，也不便于日常操作。
7、国库收支统计人员的现状还难以适应新形势的要求。基层行国库人员少素质差，分析写作能力薄弱，阻碍了国库统计分析工作的进一步开展。目前在基层行国库与会计部门一起办公，人员少，工作兼职多，专门从事国库人员在3人左右，与《国库会计核算系统》2.0版要求的6人以上，相差甚远。现有的人员只能满足日常国库会计核算的需要，没有时间去进行统计分析。再加上真
正长期从事国库调研分析，具有一定写作和分析能力的人就更少。
二、加强国库收支统计分析的对策建议
1、加大培训力度，提高业务素质。人是最积极、最主动的因素。做好收支统计工作，最关键是要不断提高国库业务人员的综合业务素质。因此，一是要加大培训力度。要通过专题知识讲座、岗位培训、业余自学等多种方式，进一步提高国库人员素质。培训内容应重点放在财政、税务、信贷、计划、企业财务管理等与国库相关的知识上来，使国库人员的知识从单一化走向多元化，不断更新知识结构，以便更好地为国库统计分析工作服务。二是要加强写作技能的培训和辅导，提高国库人员的综合分析能力和写作水平，造就一支具有敏锐的观察力、较高的分析能力和政策水平的国库收支统计分析队伍。三是要加强思想教育，进一步增强工作人员人事业心和责任心，真正发挥国库收支统计的作用。
2、建立完整的信息资料库，实现部门间资料、信息的共享。建立和积累完整的国库统计分析资料库是搞好统计分析工作的基本依据。因此，国库部门应牵头建立财、税、库、行横向信息资料库，要使资料的收集积累工作制度化、经常化，除了在日常工作中注重积累外，还要收集积累财、税、行、企等部门的资料，经常与本地经济综合部门建立协作关系，掌握本地区国民经济总产值、国民收入、纳税大户的缴税情况，将国库分析与当地的经济、金融形势结合起来，扩大国库分析的涵盖面，为上级提供真实、实用的统计分析资料。
3、统一国库、财政部门的统计口径。财政、国库要加强沟通，彻底解决支出款项归属不统一的问题。发生的支出款项归属哪个科目，就进入哪个科目核算，该纳入预算内的款项，财政、国库一律纳入预算内核算，使国库、财政均能够真实、准确、完整地反映财政预算支出计划的实施情况，掌握第一手资料，真正为地方政府当好参谋和助手，提供有决策价值的参考资料，服务于地方经济的发展。
4、按时核对财政库款。在日常工作中，要按日、按月与财政部门的库款支拨发生额、余额进行核对，发现差异，及时查明原因纠正，并报告上级有关部门，确保国库资金支拨笔数和金额与财政支出笔数和金额相符，确保国库同财
政、征收机关之间的预算收入数字一致，真实准确、及时完整也反映各级预算收入执行情况，确保国库资金安全。
5、进一步修改系统中操作不便的部分。为了便于操作，应将上报通讯文件和数据备份，在系统中修改为可以自行选择存放的盘符中。
6、进一步细化支出款项。应加强对财政“其它支出”的管理，细化支出统计中款项，实行总额控制，增加资金使用的透明度，提供真实统计数据。
7、应科学设置收支统计科目。建议地方预算科目增加与福利企业增值税退税相对应的款项，一目了然地列出福利企业的收入，还福利企业退付的本来面目；同时建议各级政府及主管部门应变人为入库为客观的依法纳税。
8、加强电子化横向网络建设。国库、财政、税务、银行应共同积极努力，在条件成熟的情况下，实现财政、税务、国库和商业银行之间的横向联网，逐步形成以中心支库或分库为中心的网络系统，使分析工作的大量数据通过计算机收集、采编、传输、存储、分析与反馈，从而提高数据提用、转换速度和资源共享程度，强化统计分析工作的基础。同时财政、税务、银行、国库应加强协作，建立收入拨款信息反馈制度，联合调查制度，对账制度等，进一步规范各自的工作，各司其职、各负其责、密切协作、协同管理，确保国库收支的完整。
林久荣
【期刊名称】《吉林金融研究》
【年(卷),期】2017(000)010
【总页数】2页(P59-60)
【作
者】林久荣
【作者单位】中国人民银行白山市中心支行,吉林白山134300
【正文语种】中
文
任何组织在经营管理过程中，都要面临一定的风险。根据国际COSO委员会的定义：“风险是指发生对目标的实现可能产生影响的事件的不确定性。风险的衡量标准是后果和可能性”。人民银行在经理国库中必然要面临内部风险和外部风险。本文尝试从全面风险管理的角度来分析人民银行国库外部监管中存在的问题，使国库部门在外部履职中更好地规避操作风险、法律风险和声誉风险等。
（一）法律地位缺失，使国库对财政资金的监督制衡作用不能得到有效发挥
随着国库业务电子化的不断深入，尤其是商业银行代理集中支付和财政支出电子化的开展，国库的事前监督变为事中监督。《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》明确规定了国库事前监督的职责和权限，但随着财税体制的发展，现行的法律制度中，没有对人民银行国库的事中监督赋予应有的法律地位，监督管理过程中存在法律风险、操作风险。
（二）商业银行代理国库集中支付核算模式使国库的监督制衡作用无法发挥
“先支付、后清算”的集中收付模式，由财政部门把支付指令签发给“代理银行”，“代理银行”先行支付后再与国库单一账户进行清算，这种被动清算模式，导致国库部门无法在源头对预算资金的合规性、合法性进行有效监管，在监督管理过程中存在操作风险，事中监督制衡作用得不到有效发挥。
（三）未真正建立规范的国库单一账户体系，部分预算资金“游离”于国库监管之外
新的《预算法》第五十六条规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”。现实情况是政府的收入只有一部分进入人民银行国库账户，另一部分以财政专户的形式存在于商业银行中，逃离了国库单一账户制度的笼子，造成国库资金严重体外循环，人民银行国库无法实施有效监督。
（四）国库监管处罚缺少有效的法律依据，行政处罚存在法律风险和声誉风险
国库在执法检查中依据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令[2001]第1号）和《金融违法行为处罚办法》（1999年中华人民共和国国务院令第260号）对金融机构违规违法行为进行处罚。但随着人民银行依法行政的日益规范和政府信息公开的开展，人民银行国库在行政处罚中极容易面临行政诉讼的风险。如：非税收入未及时上缴国库的问题，由于违规主体不是金融机构，如果对金融机构进行处罚，极易遭到金融机构的行政复议，人民银行则面临操作风险、法律风险和声誉风险；而对违规主体——财政部门和行政机关，人民银行又没有管理权，无权进行处罚。金融机构受利益驱使致使部分非税收入专户滞留资金时间过长。
（一）从法律上赋予人民银行国库事中监督的职责和权利，明确国库事中监督的法律地位
财政资金运行的事前监督和事后监督由人大和审计来完成，国库事中监督以其过程
中的实时性监督，具有广覆盖、低成本、高效率的特点，成为人大监督和审计监督的有益补充，因此，建议国家出台相关法律法规，赋予国库事中监督的职责权限，明确界定人民银行国库在预算执行中的职责、权利、手段和责任，充分体现国库事中监督在预算收支执行整个链条中的制衡作用，使国库在履职过程中有法可依。
（二）改变现有“先支付、后清算”的集中支付模式，由人民银行进行直接集中支付
一是人民银行办理直接集中支付业务的条件已经成熟。人民银行国库“3T”系统的高效运行，实现了国库资金“实时清算、实时到账”。尤其近几年，人民银行各级国库创新支付方式，以现代化支付系统为依托将惠农补贴资金、伤残军人补贴资金等通过支付系统批量直接拨付到农户、伤残军人手中，取得了较好的成效，为国库办理直接集中支付积累了丰富的经验；二是人民银行办理直接集中支付更符合国库单一账户改革的宗旨。改变“先支付、后清算”的集中支付模式，由人民银行进行直接集中支付，才能使财政资金整个核算流程处于人民银行的事中监督之中，才能充分发挥国库事中监督的制衡作用。
（三）规范国库单一账户体系，逐步将财政资金全部纳入国库单一账户管理
如果政府的收入只有一部分进入人民银行国库账户，另一部分摆放在众多的商业银行有关账户中，形成所谓的财政专户，财政专户资金不仅逃离了国库单一账户制度的约束，亦对政府行为、金融运行秩序乃至社会风气产生诸多不良影响。因此按照《预算法》的要求，应尽快出台相关法律法规进一步明确人民银行对财政专户的监督职责和财政部门的主体责任。人民银行要加强对财政资金专户开立的监督，对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户，否则一律不得开立；各级财政部门要主动清理不合规财政账户，不得以地方文件要求金融机构为其开立专户。同时对违规开立账户的金融机构，人民银行应依据《人民币银行结算账户管理办法》实施相应的处罚。
（四）进一步完善相关法律法规，促进人民银行国库外部履职有效开展
一是完善国库外部监管方面的法律法规，使人民银行国库对外执法更加规范合法。补充完善《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等法律法规，将商业银行代理国库集中支付业务纳入管理办法中，进一步明确财政、人民银行、代理银行各自的管理职责和权限，通过清晰的制度约束，实现国库集中支付业务参与主体之间的相互监督与制约，使国库监管有法可依，提高监管的有效性和针对性；二是完善国库行政处罚方面的法律法规，使国库行政处罚有法可依，从而有效规避法律风险和声誉风险。非税收入作为政府财政资金的一部分，不仅要纳入国库单一账户管理，而且应从法律上明确各级国库有权对代收机构代收罚款等非税收入进行监督检查，同时还应出台相关法律条款明确财政部门、金融机构和人民银行各自的主体责任，对代收账户未统一使用专户核算、罚款未及时上缴国库等违规行为，人民银行国库如何进行处罚做出明确规定，为全面实现政府非税收入收缴电子化管理奠定法律基础。
一站在手，写作无忧!]经理国库是《中国人民银行法》赋予中国人民银行的一项主要职责。近年来，随着国家财税金融体制改革的不断
深入，国民经济的持续、健康发展和财政资金的大幅度增加，国库部门业务量成倍增加，做好国库会计核算工作，强化国库资金管理的任务越来越重。2021年召开的全国国库工作会议，在对今年国库工作的总体要求中提出:在总行党委的领导下,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实人民银行工作会议精神，全面落实科学发展观，加强制度建设和基层国库建设，加强国库监督管理，提高国库服务水平和能力，进一步发挥国库为货币政策和财政政策服务的作用，全面履行法律赋予人民银行经理国库的职责。如何做好新时期基层国库工作，发挥好人民银行经理国库的职能作用，成了国库同行们研究的课题，现结合辖区国库工作的实际，对如何做好新时期国库工作谈几点粗浅的看法，仅供参考。
目前基层国库工作中存在的主要问题
一、人员紧缺，变动频繁。国库会计核算系统2.0版全面推广运行后，对国库人员和岗位都提出了更高的要求。而目前基层国库最主要的矛盾便是人员变动与保持岗位相对稳定的矛盾和人员紧缺与岗位设置的矛盾。为防范和化解金融风险，各级人民银行对要害岗位人员的轮换和调整是必要的，也是必须的，但在目前的实际工作中，个别行对国库人员的调整过于频繁，人员稳定性差，国库岗位经常是新手，有些甚至影响到了国库工作的正常开展。随着国库参加同城票据交换、开通国库内部往来等新业务的陆续运行，支库人员紧缺的状况越加明显，已不能满足国库工作对岗位设置的基本要求，甚至连维持国库2.0版核算系统正常运行也有些困难。
二、岗位交叉，内存隐患。目前由于各县支库普遍存在专职人员较少的问题，只得采取由会计人员进行兼职的办法来勉强维持国库核算系统的正常运行，但根据会计、国库内控制度的要求，不能交叉和合并的岗位太多了，其中首要的一条是记账、复核和事后监督岗位不得相互兼任，还有其他的，比如记账岗位与复核岗位必须交叉；印、押、证必须三分离；票据交换员（清算员）、事后监督员不能参与日常业务处理；系统维护人员不得参与计算机账务处理；非系统维护人员1
不得参与计算机维护等等。由于人手严重短缺，再加上兼职人员把主要精力放在其本职工作上，对所兼岗位并不热心，在这种情况下，违规兼岗就在所难免。由此而形成了严重的国库风险隐患。
三、内部检查，流于形式。国库部门定期对自身经办的业务进行检查，是国库落实内控制度、防范化解国库资金风险的重要措施，它可以发现国库部门自身工作中存在的问题和不足，及时解决问题，纠正错误。但个别县支库，由于人员少，国库部门领导、国库会计主管、国库事后监督三个岗位均由国库股长一个人承担，这一个人既要按日对本国库所办业务进行检查，以履行事后监督的职责，又要按周进行检查，以履行国库会计主管的职责，还要按月进行检查，以履行国库部门领导的职责。这种由1个人来进行的自查，根本无法发现问题，也不符合国库内控制度的精神。这种现象实在令人担忧。
四、忙于核算，监管乏力。从国库经收处方面看，由于国库经收处属于各商业银行管辖，而各商业银行出于本身利益考虑，对其代理的国库经收业务重视不够，积极性不高，主要表现一是代理业务的经办人员变动频繁；二是管辖行对代理国库经收业务重视不够，管理偏松，因而延解、积压税款的情况时有发生。从国库看，由于目前各支行国库人员大都忙于紧张的日常国库会计账务核算，就连国库负责人也都被具体业务所拖拽，不出漏子、不捅乱子，确保国库资金的安全，是他们的首要目标，根本抽不出精力与时间去抓监管，更不用说抽调人员下基层进行各项国库业务检查。因而国库监管乏力，检查监督职能和反映职能得不到充分的发挥。
五、人员素质，良莠不齐。加强培训，提高国库干部队伍的政治和业务素质是目前各级行领导面临的一个重要问题。随着国库新业务的陆续开展，岗位增加了，人员增多了，相当一部分从未接触过国库业务的人员未经必要的岗前培训就在匆忙之中兼职上岗了，不言而喻，这种浅在的风险隐患无疑会使防范国库案件这根弦越绷越紧。
以上这些问题，是当前做好基层国库工作面临的最主要的问题。对于如何做好新时期的国库工作，应从以下几点着手抓起：
一是领导重视，重点支持。邵长年局长在2021年全国国库工作会议上指出，“各级国库主任要一如既往地关心和支持国库工作，帮助国库解决工作中遇到的2
困难和问题，为国库部门营造良好的工作环境”。因而各级行领导要确实认识到新时期国库工作的重要性，在人员上给国库以重点支持，抽调一些工作积极性高、上进心强、富有责任心、爱钻研、能吃苦的同志充实到国库工作岗位去，而对于那些已经不适宜于继续从事国库工作的同志则应果断调离，只有这样才能使国库队伍充满生机，才能适应财政国库体制改革的需要，才能适应国库业务不断发展的需要。
二是加强学习，提高素质
。随着国库新业务的不断开展，对国库干部队伍的素质提出了更高的要求，因而各级国库要加大对国库人员的政治思想教育和业务培训力度，一方面要组织学习以往发生的国库案例，从中吸取教训，加强对国库经办人员的思想教育，开展理想信念和廉洁从政教育；另一方面要经常性地组织国库人员努力学习新知识，刻苦钻研新业务，深入研究新问题，不断提高干部的适应能力，特别是对新充实到国库岗位的人员要先培训后上岗，认真做好新上岗人员的岗前培训和教育。通过采取以上措施，努力提高国库专职人员和兼职人员的政治水平和业务素质，从而使国库队伍的整体水平有所提高。
三是科学设岗，严格内控。随着国库参加同城票据交换和开通国库内部往来等新业务的运行，国库部门岗位多、人员少的矛盾将更加突出。在这种情况下，如何科学合理地设置国库岗位，既不违反相互制约和岗位内控要求，又能基本满足国库业务的需要成为关键。各支库应结合本辖、本部门实际，结合目前县支库新业务开展和会计部门“四集中”的实际，按现有的人员对各个岗位进行科学合理的“设计”，如哪些岗位可交叉，哪些岗位可合并，哪些岗位可兼职等，从而达到分工明确，责任清楚，科学设置、合理兼顾。
四是严格检查，责任追究。严格细致的检查可以发现问题，堵塞漏洞，把问题和案件隐患消灭在芒芽状态。为此要抓好对国库业务的检查工作，做到不求次数但求质量，要对国库检查实行“首查负责制”，坚决杜绝形势主义。在当前支库专职国库人员相对较少的情况下，建立科学有效地检查机制，充分发挥国库自查的作用，把差错、问题或事故纠正在萌芽状态，就显得尤为重要。基层国库不仅要加强对自身基础核算的检查，还要强化对国库经收业务的监管，促进国库经收业务健康有序地发展，确保国家财、税资金不延不误地及时足额划解入库，从3
而充分发挥国库在国家预算执行中的反映、促进和监督作用。
随着财政、国库管理制度改革的施行，国库工作发生了宏大变化，尤其是国库内部往来和大额支付系统的正式运行逐步建立了以国库单一帐户体系为根底、国库集中支付为主要形式的新的财政国库管理体制，随着新的业务领域的拓宽，作为财政与金融的结合部门，国库正面临着新的机遇和挑战。就新形势下地方国库管理中存在的问题及建议谈点粗浅的看法。
一、存在的问题
〔一〕现阶段国库机构、人员现状问题
国库条例及施行细那么都明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务。但人民银行县级机构的改革造成国库与会计合并办公，并且大局部是会计〔股长〕兼任国库股长，按《《国家金库会计核算系统2.0版》》操作界面和《《国库会计管理规定》》中的岗位设置要求，就目前县级国库现有人员远远满足不了其业务需要，大多数县支库人员装备缺乏，存在大量兼岗现象，使应有的互相制约关系因人员缺乏而不能落实到位。由于兼职人员的自身工作压力已自顾不暇，加之会计、国库业务记账时间又较集中，所以兼职人员很难及时满足双方的需要。对兼职于身的国库工作只能是应付，最终会导致核算质量不高等问题发生，给国库资金平安埋下了隐患。
国库是一项涉及面广，政策性强，变化频繁，既有业务核算、又有调查统计分析、监视管理的工作。人民银行经理国库以来，随着国库职能的变化，国库逐渐由核算型向管理型转变，结合目前财政国库制度的改革，这就要求国1
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库人员队伍整体素质要高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握管理规定等多方面知识，从目前国库干部队伍的现状来看，没有到达这个要求，国库队伍人员素质难以适应当前国库业务开展的需要。
〔二〕新形势下国库资金存在的风险
1、管理风险。是指国库管理人员因管理手段、方法和机制存在问题而引发的国库业务风险。由于人行县支库国库、会计合并办公，造成会计、国库工作互相影响，不可防止的出现了管理人员因管理手段不到位，风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用。
2、操作风险。按照支付系统和《《2.0》》版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应互相制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承当，工作量增大，而目前，县支库人员均未按要求装备到位，个别岗位仍然存在兼职问题，难以杜绝“一手清〞现象。
3、制度风险。国库随着新业务的发生，相应的规章制度也要完善，使各项制度落实到位，使之于实际业务相辅相承，执行起来有法可依，假如制度与完善严重滞后于业务开展，实际业务操作没有制约机制，会计核算出现破绽，资金风险加大。
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4、其它风险。由于机器、通讯线路经常受不确定因素的影响或网络不稳定造成的故障，使国库资金在上划过程中发生阻塞，影响国库资金的正常上划。
[NextPage]〔三〕国库监视管理手段软化、作用受到限制。
监视管理手段主要指国库用来做好监视管理工作措施和方法的详细表现形式。《《中国人民银行法》》公布以来，人民银行经理国库纳入法规，经理国库从法律上得到成认和肯定，但是国库地位的重大变化并不等于国库监视管理手段就自然提升和改观。目前，国库管理手段不仅落后，而且比拟单一。手段落后，主要指政策滞后或政策制度对现实的不适应性。手段单一主要指国库管理手段种类单调措施少。现有的对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况未有明确的处分规定，尚缺乏新的政策法规和解决实际工作新问题的措施，致使国库监视管理软化，“合力〞作用受到制约，国库作用发挥受到限制。
〔四〕事后监视的对象单
一、时效性差
首先，国库会计事后监视的习惯作法侧重于国库会计日常核算，凭证要素、印章是否齐全及帐务核对，做到相符就行了，缺乏对国库会计业务管理全方位的监视检查，对国库会计风险环节的防范方面却监视较少。如预算收入的退付、大额资金上划等，主要是依靠手工核算、翻阅、查帐簿、工作量大，劳动效率低，其次，目前事后监视方式传统化，长期以来，检查监视的方式多根据帐、表、簿等资料进展检查，而对是否按操作规程办事，印、押、章、系统口令是否严格保管等现场检查较少。第三，国库会计事后监视大都是营3
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业终了第二天采用手工进展，逐张审核国库会计凭证进展总分核对，使得事后监视的时间拖得较长，等发现问题已是隔夜的过失，造成时间上明显的滞后，加之大局部支库还存在事后监视人员装备缺乏，素质不高，重视程度不够，认识不到位，造成国库监视职能难以很好发挥。
二、强化国库管理职能的考虑及建议
〔一〕建立健全国库工作机构、加强国库队伍建立
国库机构建立是国库管理的首要任务也是实现国库改革目的的根本保证，各级国库要严格按照《《规定》》建立健全国库机构，一是应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，到达记帐、复核、同城票据交换、联行等要害岗位、高风险点有专职人员，其他岗位有专职人员，形成互相监视的制约机制，有效防范国库资金风险;二是加强对现有国库人员的素质培训。制定中短期培训方案，从实用性出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，并实行考核竞赛制度，使国库人员既具有处理睬计帐务、银行结算的才能，又懂得财政预算、税收征管方面的知识，进步国库人员的综合才能。
〔二〕加强国库内部管理
随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划的开通，给国库工作带来了新的挑战，国库部门必须从加强内部管理，整章建制，标准操作入手，把防范国库资金风险放在重要位置，首先，建立一套稳定性好，函盖面广，操作性强的国库规章制度，其次是合理分工，协调配合，互相制4
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约，业务操作标准化，标准化，杜绝业务一手清现象，再次严格国库会计核算，口令管理，定期更换核算系统和操作口令。第三，加强国库柜面监视，一是对预算收入缴库凭证要素的齐全性、科目和级次的准确性、库款上划的及时性作为根据，把好“入库关〞。二是把好“出库关〞认真审核拨款、退库凭证各要素，坚持对大额拨款、退库、更正实行三级审批制度并进展跟踪监视。三是在单一帐户施行后，应进一步加强国库资金支付清算的平安措施，确保新旧体制的顺利过渡。
〔三〕增强风险防范意识，进步国库人员监管程度
财政国库管理体制改革对国库管理工作提出了更新、更高的要求，因此国库干部要担负起监视的职能，首先要有爱岗敬业精神，清正廉洁的作风，其次，要增强风险防范意识，时刻抓住国库资金平安的主线，对潜藏的和可能的隐患要有清醒的认识，克制麻木思想，再次，国库干部要不断学习新知识，掌握各项政策法规，有关规定和监管制度，坚持原那么，在理论中不断进步国库会计监视程度和质量。
〔四〕强化国库事后监视工作
一是要细化事后监视内容，使事后监视内容系统化，标准化，防止出现监视内容不全流于形式等问题，二是改良监视手段，采取日常监视和不定期监视相结合并利用计算机作为辅助手段，进步监视质量，三是选拔具有一定的国库会计业务经历和有工作责任心的干部担任并对监视情况予以登记、反应，改良完善国库工作。
〔五〕强化国库统计分析，为指导部门提供货币政策决策根据
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加强国库收支统计分析和调查研究工作，为决策者提供更多、更有价值的信息，是经理国库的一项重要任务之一。然而，长期以来，基层国库对统计分析工作并未引起高度重视，致使国库在贯彻执行货币政策中的职能作用发挥不明显。因此，必须在加强国库统计分析的质量和效率上下功夫。首先，国库人员要转变观念，更新思维，大兴调查研究之风。要针对当地经济、财政税收的特点，深化实际，发现问题，研究建议解决对策。其次，要把国库收支统计分析纳入货币政策和财政政策的分析系统。不断改良统计分析手段，加强预测方法的研究，增强国库统计分析工作的科学性、全面性和时效性。促进财政与货币政策协调，促进经济开展。第三，要充分利用《《国库收支统计与分析系统2.0版》》的数据处理功能，注重日常工作中的统计分析。如根据每天的收支变化等，分析其对货币供给、货币流量的影响，等等。逐步克制和纠正以往单纯处理业务，就统计数字搞统计的问题。通过高质量的统计分析，努力为决策者提供货币政策决策根据。
[，感谢原作者]
【地方国库管理中存在问题及建议】
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国库监管现状[关于国库监管的思考]
国库监管的思考
经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银行履行“政府的银行”职能要求的提高，国库工作已逐步从单纯服务为主向服务与监督并举转变。因此，深入分析和把握当前国库监督中存在的问题，探讨如何履行国库监督职责，显得极为重要。
近年来，在加强和改善国库监督管理工作中，各级人民银行国库部门在进行积极的探索，做了大量的工作，初步形成比较完善、系统的国库管理制度，为国库及时准确、完整、安全地办理预算资金的收纳、支拨和退库提供了有力的保障。同时，我们还应看到国库监督工作仍然存在一些亟待解决的问题，严重地制约了国库职能作用的有效发挥，面对与国库工作休戚相关的各个领域改革和发展所形成的新形势，如何改革国库管理体制，加强国库资金管理，保障国库职能作用进一步有效地发挥，已成为新形势时期国库工作亟待解决的重大课题。一、当前国库监督工作中存在的问题（一）预算收入入库监督中的问题
近年来，随着税收征管、稽查力度的加大，税收电子化程度的提高，影响预算收入及1
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时、足额入库的诸多问题，在很大程度上得到了控制，如税款过渡户问题，缴款书填写不规范问题等。但由于各方利益的驱动，仍存在着预算收入不能及时、足额入库问题。一是商业银行进驻的税务机关纳税大厅办理税款收缴业务积压税款。商业银行收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，将税款划往国库。更有甚者，商业银行与税务部门串通，超过纳税人的限缴期限，在纳税当月的月底前将税款划往国库。二是征收机关根据自身任务的需要延压税款。征收机关为了调节收入的入库进度，直接干预商业银行税款入库，延压缴款书，不予入库，有的压票时间长达1—2个月。《金库条例实施细则》中规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，出台的《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款。国库依据《金库条例》、《实施细则》行使职能时，往往受到相关部门以其他条法的抵制。因此，国库只能对商业银行经收处的违规行为可以及时查究处理，对“其他征收机关”“拖延或违法不缴的”，由于法规规定不明确，不能行使“及时查究处理”的职责和权限。（二）预算收入退库监督中的问题《金库条例实施细则》中规定“各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。”但预算收入退库的监督管理工作政策性强、难度大、要求高，国库对什么是“不符合规定的”难以把握。因此，长期以来预算收入退库一直是国库部门监督管理的难点。退库依据不明确，审2
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批权限不明确，政策把握难，使得国库监管闸门作用难以发挥，执行难度大。一是退库政策政出多门。分税制后，一部分由财政部或国家税务总局与人民银行联合下发的退库政策比较明确，但国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定较多，且有的税制改革前的部分文件并未完全清理，加之各级财政部门印发的退库文件，形成了退库政策政出多门，政策标准不一，给国库部门的退库监督带来了难度。二是政策界定不够明确。尤其对退库政策的适用范围不够详尽明确，特别是一些优惠政策性质的退税，不同企业、不同项目的优惠政策众多，有时一笔退库的依据为多项政策的组合，让国库经办人员好像雾里看花，国库部门在政策把握上难度较大。三是退库的审批权限不够明确。《预算法实施条例》中规定“各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前办理退库的审批机构有财政部门、税务部门、海关部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，给国库部门的退库监督带来了难度。综上所述，一旦退库业务出现问题，首先要追究国库部门的责任，形成国库监管责大权小的局面。（三）预算支出监督中的问题《金库条例实施细则》中规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。”《国库会计管理规定》中又规定了“为了准确、及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，国库应3
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要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划。预算执行中如遇计划调整应及时提供有关资料。”近年来，随着财政改革的不断深入，财政拨款的范围和用途不断扩大，同样，对什么是“违反财政制度规定的”国库部门难以把握。因财政拨款大都是本级地方政府的财政拨款，除少数国家统一规定的大政策外，其余都是当地政府的地方政策。因此，国库在监督财政拨款时，监管职责不清，政策难以把握，再加之国库与财政口径不一致，使国库难以发挥监督职能。一是财政开户问题。98年下发了《中国人民银行
财政部
国家税务总局
海关总署关于清理预算收入过度账户的通知》，经过清理取得了一定的效果，但是以“专项”、“管理需要”为由的多头开户、分散开户情况仍然存在，并且，财政部没有明确的规定，专项存款、预算外存款必须在国库开户，因此，给国库监督财政存款的开户带来了一定的难度。二是预算支出计划问题。在实际工作中，分库一级对应的财政部门可提供按支出类、款、项较详细的年初预算支出计划，到区县一级财政部门提供的预算支出计划很不详细，只分一般预算支出和基金预算支出，这就造成了监督标准不一。且各级财政遇计划调整很难及时提供有关资料，一般要到年底才能提供一年准确的预算支出计划。三是资金用途问题。国库部门难以把握拨款用途的正确性，缺乏相关的资料，拨款用途的填列也没有统一的标准规范。一些拨款的用途、款项是在预算计划范围之内，但国库部门在审核时，感觉收款单位与资金用途不符，监督时没有足够的依据证明有问题，因此，经常与财政部门产生摩擦。四是预算计划执行口径问题。国库部门是通过财政部门送来4
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的拨款凭证上填写的拨款用途和支出款项来监督预算计划的执行，而有的拨款用途与支出款项不一致，如拨款凭证上用途栏为“基建支出”，而支出款项栏为“调拨支出”，这是因为此笔基建支出的资金来源有可能是上级拨付，有可能是本级上年暂存款，均不在本年预算计划之内，因此，单纯靠预算支出计划监督，执行起来难度较大。另外，财政部门把在国库的存款只是看作银行存款，财政部门内部预算款项的划转是不需要通过国库的，这样，就造成了国库与财政对预算计划的执行口径不一致。五是监管职责不清问题。《金库条例实施细则》仅笼统规定了国库对预算拨款有监督权，而《预算法实施条例》规定各级政府对下级政府的预算执行监督，对本级预算执行中出现的问题及时采取处理措施。由于法律规定不一致，导致相关部门对监督的合法性产生分歧，使国库监督处于被动地位。二、国库监督工作中难点的分析（一）国库监督管理法律定位模糊目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认定，表现在：一是赋予国库监督的法律、法规很少，只有《国家金库条例》及其《实施细则》提及国库监督职能。二是监督的法律、法规不够完善。现有的一些法规出台时间早，已明显不适应国库部门所要承担的监督职责，客观上造成国库部门监督职能弱化。《国家金库条例》及其《实施细则》分别是于1985、1989年颁布实施的，受计划经济体制的制约，体现的内容是计划经济时代的要求。随着公共财政管理体制的建立以及国库集中收付制度的实施，财政管理职能和任务、预算计划编制和执行、账户体系设置、收付程序、银行清算都有了重大变化。赋5
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予央行经理国库职责的《国家金库条例》及其《实施细则》自颁布实施以来，从未修订补充，功能不全，内容陈旧，重点不突出，程序不细化，难以适应市场经济体制下的财政体制改革，不利于国库监督职能的发挥。国库部门作为国家预算收支执行的监督主体虽然在《金库条例》中作了明确规定，银发(1998)494号文件《关于进一步加强国库监管工作的通知》对国库监督职责做了进一步强调，但操作起来仍有难度，主要是规范的国库监督管理专门法律尚未出台，致使国库不能大胆行使监督权，监督对象又借口法律依据不足抵制监督。（二）监督的职责界定不明《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用，但监督的职责分工与监督范围界定不具体。由于各部门在社会中的分工不同，国库部门不可能对财、税部门的各种相关法律、法规、制度、规定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的监督要素，对似乎合理、合规而实质是违规的问题，把握不准，难以界定，说起话来不能理直气壮，难以实现
《国家金库条例实施细则》中赋予国库的“对不符合规定的”、“对违反财政制度规定的”“国库有权拒绝执行”的职责和权限。（三）监督手段落后，难以实现有效监督目前，国库部门行使监督职责，在很大程度上是凭国库经办人员的经验和责任心。没有一套科学的、行之有效的监督手段，这就容易造成国库人员监督意识淡薄，使国库监督执法行为带有随意性、粗放性，这样，国库的监督职责就很难真正行之有效。三、强化国库监督职能的对策建议(一)健全法律体系，依法行使监督加强法制建设是国库改革的首要任务，现行的《国库条例》及《实施细则》和部分国库6
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制度、法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库发挥好监督职能，为了使国库监督走上法制化轨道，真正做到有法可依，有章可循，应尽快修订《国库条例》和《实施细则》。建议出台《国库法》，对国库工作的地位、性质、作用、职责、权限、业务内容作出明确的规定，从而使国库工作有法律保障。（二）建立监督体系，规范监督行为在监督体系中，根据各相关部门的工作职责，明确各监督主体的职责分工、监督内容的侧重点，形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现行的《实施细则》对国库的主要权限规定得过于笼统，国库实际操作难度很大。应尽快修订更为细致和完善，更具操作性的国库法规和制度，使国库管理有法可依，有章可循，具有真正的检查监督权和处罚权。对涉及需要国库监督执行的财税政策，无论是中央政策，还是地方政策，都要由财、税部门与国库部门联合下发或者抄送国库部门，使国库监督起来有明确的依据，更具有主动权。（三）建立科学的监督手段，有效行使监督国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化，要实现有效的监督和控制，不能单靠经办人员的经验和责任心，必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税关库行横向联网体系，实现资源共享。将需要监督的一些计划、指标、比例以及政策纳入其中，实现科学、准确的监督。如预算收入拨付的监督，将人大部门批准的年度计划输入横向联网系统，核算时程序自动识别有无超预算，并提出警示报告；
预算收入退库的监督，首先在横向联网中审核原纳税信息是否存在，是否符合政策规定，如存在并符合政策，对原纳税信息标注退库标示，7
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办理退库手续。对已办退库的原纳税信息标注退库标示，以防止以后重复退库的行为等。在此基础上，国库的监督还要从核算监督扩展到统计监测分析上来，加强对预算收支动态运行状况监控和分析，结合人民银行的货币政策实施，对经济运行中的突出问题、敏感问题，提出建议和措施，为央行宏观调控提供科学的依据。
随着财政、国库管理制度改革的实施，国库工作发生了巨大变化，尤其是国库内部往来和大额支付系统的正式运行逐步建立了以国库单一帐户体系为基础、国库集中支付为主要形式的新的财政国库管理体制，随着新的业务领域的拓宽，作为财政与金融的结合部门，国库正面临着新的机遇和挑战。就新形势下地方国库管理中存在的问题及建议谈点粗浅的看法。
一、存在的问题
（一）现阶段国库机构、人员现状问题
国库条例及实施细则都明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务。但人民银行县级机构的改革造成国库与会计合并办公，并且大部分是会计（股长）兼任国库股长，按《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，就目前县级国库现有人员远远满足不了其业务需要，大多数县支库人员配备不足，存在大量兼岗现象，使应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位。由于兼职人员的自身工作压力已自顾不暇，加之会计、国库业务记账时间又较集中，所以兼职人员很难及时满足双方的需要。对兼职于身的国库工作只能是应付，最终会导致核算质量不高等问题发生，给国库资金安全埋下了隐患。
国库是一项涉及面广，政策性强，变化频繁，既有业务核算、又有调查统计分析、监督管理的工作。人民银行经理国库以来，随着国库职能的变化，国库逐渐由核算型向管理型转变，结合目前财政国库制度的改革，这就要求国库人员队伍整体素质要高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计
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分析，还要掌握管理规定等多方面知识，从目前国库干部队伍的现状来看，没有达到这个要求，国库队伍人员素质难以适应当前国库业务发展的需要。
（二）新形势下国库资金存在的风险
1、管理风险。是指国库管理人员因管理手段、方法和机制存在问题而引发的国库业务风险。由于人行县支库国库、会计合并办公，造成会计、国库工作相互影响，不可避免的出现了管理人员因管理手段不到位，风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用。
2、操作风险。按照支付系统和《2.0》版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应相互制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，而目前，县支库人员均未按要求配备到位，个别岗位仍然存在兼职问题，难以杜绝“一手清”现象。
3、制度风险。国库随着新业务的发生，相应的规章制度也要完善，使各项制度落实到位，使之于实际业务相辅相承，执行起来有法可依，如果制度与完善严重滞后于业务发展，实际业务操作没有制约机制，会计核算出现漏洞，资金风险加大。
4、其它风险。由于机器、通讯线路经常受不确定因素的影响或网络不稳定造成的故障，使国库资金在上划过程中发生阻塞，影响国库资金的正常上划。
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[NextPage]（三）国库监督管理手段软化、作用受到限制。
监督管理手段主要指国库用来做好监督管理工作措施和方法的具体表现形式。《中国人民银行法》颁布以来，人民银行经理国库纳入法规，经理国库从法律上得到承认和肯定，但是国库地位的重大变化并不等于国库监督管理手段就自然提升和改观。目前，国库管理手段不仅落后，而且比较单一。手段落后，主要指政策滞后或政策制度对现实的不适应性。手段单一主要指国库管理手段种类单调措施少。现有的对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况未有明确的处罚规定，尚缺乏新的政策法规和解决实际工作新问题的措施，致使国库监督管理软化，“合力”作用受到制约，国库作用发挥受到限制。
（四）事后监督的对象单
一、时效性差
首先，国库会计事后监督的习惯作法偏重于国库会计日常核算，凭证要素、印章是否齐全及帐务核对，做到相符就行了，缺乏对国库会计业务管理全方位的监督检查，对国库会计风险环节的防范方面却监督较少。如预算收入的退付、大额资金上划等，主要是依靠手工核算、翻阅、查帐簿、工作量大，劳动效率低，其次，目前事后监督方式传统化，长期以来，检查监督的方式多依据帐、表、簿等资料进行检查，而对是否按操作规程办事，印、押、章、系统口令是否严格保管等现场检查较少。第三，国库会计事后监督大都是营业终了第二天采用手工进行，逐张审核国库会计凭证进行总分核对，使得事后监督的时间拖得较长，等发现问题已是隔夜的差错，造成时间上明显的滞后，加之大部分支库还存在事后监督人
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员配备不足，素质不高，重视程度不够，认识不到位，造成国库监督职能难以很好发挥。
二、强化国库管理职能的思考及建议
（一）建立健全国库工作机构、加强国库队伍建设
国库机构建设是国库管理的首要任务也是实现国库改革目标的根本保证，各级国库要严格按照《规定》建立健全国库机构，一是应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，达到记帐、复核、同城票据交换、联行等要害岗位、高风险点有专职人员，其他岗位有专职人员，形成相互监督的制约机制，有效防范国库资金风险;二是加强对现有国库人员的素质培训。制定中短期培训计划，从实用性出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，并实行考核竞赛制度，使国库人员既具有处理会计帐务、银行结算的能力，又懂得财政预算、税收征管方面的知识，提高国库人员的综合能力。
（二）加强国库内部管理
随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划的开通，给国库工作带来了新的挑战，国库部门必须从加强内部管理，整章建制，规范操作入手，把防范国库资金风险放在重要位置，首先，建立一套稳定性好，函盖面广，操作性强的国库规章制度，其次是合理分工，协调配合，相互制约，业务操作规范化，标准化，杜绝业务一手清现象，再次严格国库会计核算，口令管理，定期更换核算系统和操作口令。第三，加强国库柜面监督，一是对预算收入缴库凭证要素的齐全性、科目和级次的准确性、库款上划的及时性作为依据，把好“入库关”。二是把好“出库关”认真审核拨款、退库凭证各要素，坚持对大额拨款、/6
退库、更正实行三级审批制度并进行跟踪监督。三是在单一帐户实施后，应进一步加强国库资金支付清算的安全措施，确保新旧体制的顺利过渡。
（三）增强风险防范意识，提高国库人员监管水平
财政国库管理体制改革对国库管理工作提出了更新、更高的要求，因此国库干部要担负起监督的职能，首先要有爱岗敬业精神，清正廉洁的作风，其次，要增强风险防范意识，时刻抓住国库资金安全的主线，对潜藏的和可能的隐患要有清醒的认识，克服麻痹思想，再次，国库干部要不断学习新知识，掌握各项政策法规，有关规定和监管制度，坚持原则，在实践中不断提高国库会计监督水平和质量。
（四）强化国库事后监督工作
一是要细化事后监督内容，使事后监督内容系统化，规范化，防止出现监督内容不全流于形式等问题，二是改进监督手段，采取日常监督和不定期监督相结合并利用计算机作为辅助手段，提高监督质量，三是选拔具有一定的国库会计业务经验和有工作责任心的干部担任并对监督情况予以登记、反馈，改进完善国库工作。
（五）强化国库统计分析，为领导部门提供货币政策决策依据
加强国库收支统计分析和调查研究工作，为决策者提供更多、更有价值的信息，是经理国库的一项重要任务之一。然而，长期以来，基层国库对统计分析工作并未引起高度重视，致使国库在贯彻执行货币政策中的职能作用发挥不明显。因此，必须在加强国库统计分析的质量和效率上下功夫。首先，国库人员要转变观念，更新思维，大兴调查研究之风。要针对当地经济、财政税收的特点，深入实际，发现问题，研究建议解决对策。其次，要把国库收支统计分析纳入货币政策和财
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政政策的分析系统。不断改进统计分析手段，加强预测方法的研究，增强国库统计分析工作的科学性、全面性和时效性。促进财政与货币政策协调，促进经济发展。第三，要充分利用《国库收支统计与分析系统2.0版》的数据处理功能，注重日常工作中的统计分析。如根据每天的收支变化等，分析其对货币供应、货币流量的影响，等等。逐步克服和纠正以往单纯处理业务，就统计数字搞统计的问题。通过高质量的统计分析，努力为决策者提供货币政策决策依据。
[，感谢原作者]
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随着财政、国库管理制度改革的实施，国库工作发生了巨大变化，尤其是国库内部往来和大额支付系统的正式运行逐步建立了以国库单一帐户体系为基础、国库集中支付为主要形式的新的财政国库管理体制，随着新的业务领域的拓宽，作为财政与金融的结合部门，国库正面临着新的机遇和挑战。就新形势下地方国库管理中存在的问题及建议谈点粗浅的看法。
一、存在的问题
（一）现阶段国库机构、人员现状问题
国库条例及实施细则都明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务。但人民银行县级机构的改革造成国库与会计合并办公，并且大部分是会计（股长）兼任国库股长，按《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，就目前县级国库现有人员远远满足不了其业务需要，大多数县支库人员配备不足，存在大量兼岗现象，使应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位。由于兼职人员的自身工作压力已自顾不暇，加之会计、国库业务记账时间又较集中，所以兼职人员很难及时满足双方的需要。对兼职于身的国库工作只能是应付，最终会导致核算质量不高等问题发生，给国库资金安全埋下了隐患。
国库是一项涉及面广，政策性强，变化频繁，既有业务核算、又有调查统计分析、监督管理的工作。人民银行经理国库以来，随着国库职能的变化，国库逐渐由核算型向管理型转变，结合目前财政国库制度的改革，这就要求国库人员队伍整体素质要高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握管理规定等多方面知识，从目前国库干部队伍的现状来看，没有达到这个要求，国库队伍人员素质难以适应当前国库业务发展的需要。
（二）新形势下国库资金存在的风险
1、管理风险。是指国库管理人员因管理手段、方法和机制存在问题而引发的国库业务风险。由于人行县支库国库、会计合并办公，造成会计、国库工作相互影响，不可避免的出现了管理人员因管理手段不到位，风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用。
2、操作风险。按照支付系统和《2.0》版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应相互制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，而目前，县支库人员均未按要求配备到位，个别岗位仍然存在兼职问题，难以杜绝“一手清”现象。
3、制度风险。国库随着新业务的发生，相应的规章制度也要完善，使各项制度落实到位，使之于实际业务相辅相承，执行起来有法可依，如果制度与完善严重滞后于业务发展，实际业务操作没有制约机制，会计核算出现漏洞，资金风险加大。
4、其它风险。由于机器、通讯线路经常受不确定因素的影响或网络不稳定造成的故障，使国库资金在上划过程中发生阻塞，影响国库资金的正常上划。
[Ne_tPage]（三）国库监督管理手段软化、作用受到限制。
监督管理手段主要指国库用来做好监督管理工作措施和方法的具体表现形式。《中国人民银行法》颁布以来，人民银行经理国库纳入法规，经理国库从法律上得到承认和肯定，但是国库地位的重大变化并不等于国库监督管理手段就自然提升和改观。目前，国库管理手段不仅落后，而且比较单一。手段落后，主要指政策滞后或政策制度对现实的不适应性。手段单一主要指国库管理手段种类单调措施少。现有的对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况未有明确的处罚规定，尚缺乏新的政策法规和解决实际工作新问题的措施，致使国库监督管理软化，“合力”作用受到制约，国库作用发挥受到限制。
（四）事后监督的对象单
一、时效性差
首先，国库会计事后监督的习惯作法偏重于国库会计日常核算，凭证要素、印章是否齐全及帐务核对，做到相符就行了，缺乏对国库会计业务管理全方位的监督检查，对国库会计风险环节的防范方面却监督较少。如预算收入的退付、大额资金上划等，主要是依靠手工核算、翻阅、查帐簿、工作量大，劳动效率低，其次，目前事后监督方式传统化，长期以来，检查监督的方式多依据帐、表、簿等资料进行检查，而对是否按操作规程办事，印、押、章、系统口令是否严格保管等现场检查较少。第三，国库会计事后监督大都是营业终了第二天采用手工进行，逐张审核国库会计凭证进行总分核对，使得事后监督的时间拖得较长，等发现问题已是隔夜的差错，造成时间上明显的滞后，加之大部分支库还存在事后监督人员配备不足，素质不高，重视程度不够，认识不到位，造成国库监督职能难以很好发挥。
二、强化国库管理职能的思考及建议
（一）建立健全国库工作机构、加强国库队伍建设
国库机构建设是国库管理的首要任务也是实现国库改革目标的根本保证，各级国库要严格按照《规定》建立健全国库机构，一是应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，达到记帐、复核、同城票据交换、联行等要害岗位、高风险点有专职人员，其他岗位有专职人员，形成相互监督的制约机制，有效防范国库资金风险;二是加强对现有国库人员的素质培训。制定中短期培训计划，从实用性出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，并实行考核竞赛制度，使国库人员既具有处理会计帐务、银行结算的能力，又懂得财政预算、税收征管方面的知识，提高国库人员的综合能力。
（二）加强国库内部管理
随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划的开通，给国库工作带来了新的挑战，国库部门必须从加强内部管理，整章建制，规范操作入手，把防范国库资金风险放在重要位置，首先，建立一套稳定性好，函盖面广，操作性强的国库规章制度，其次是合理分工，协调配合，相互制约，业务操作规范化，标准化，杜绝业务一手清现象，再次严格国库会计核算，口令管理，定期
更换核算系统和操作口令。第三，加强国库柜面监督，一是对预算收入缴库凭证要素的齐全性、科目和级次的准确性、库款上划的及时性作为依据，把好“入库关”。二是把好“出库关”认真审核拨款、退库凭证各要素，坚持对大额拨款、退库、更正实行三级审批制度并进行跟踪监督。三是在单一帐户实施后，应进一步加强国库资金支付清算的安全措施，确保新旧体制的顺利过渡。
（三）增强风险防范意识，提高国库人员监管水平
财政国库管理体制改革对国库管理工作提出了更新、更高的要求，因此国库干部要担负起监督的职能，首先要有爱岗敬业精神，清正廉洁的作风，其次，要增强风险防范意识，时刻抓住国库资金安全的主线，对潜藏的和可能的隐患要有清醒的认识，克服麻痹思想，再次，国库干部要不断学习新知识，掌握各项政策法规，有关规定和监管制度，坚持原则，在实践中不断提高国库会计监督水平和质量。
（四）强化国库事后监督工作
一是要细化事后监督内容，使事后监督内容系统化，规范化，防止出现监督内容不全流于形式等问题，二是改进监督手段，采取日常监督和不定期监督相结合并利用计算机作为辅助手段，提高监督质量，三是选拔具有一定的国库会计业务经验和有工作责任心的干部担任并对监督情况予以登记、反馈，改进完善国库工作。
（五）强化国库统计分析，为领导部门提供货币政策决策依据
加强国库收支统计分析和调查研究工作，为决策者提供更多、更有价值的信息，是经理国库的一项重要任务之一。然而，长期以来，基层国库对统计分析工作并未引起高度重视，致使国库在贯彻执行货币政策中的职能作用发挥不明显。因此，必须在加强国库统计分析的质量和效率上下功夫。首先，国库人员要转变观念，更新思维，大兴调查研究之风。要针对当地经济、财政税收的特点，深入实际，发现问题，研究建议解决对策。其次，要把国库收支统计分析纳入货币政策和财政政策的分析系统。不断改进统计分析手段，加强预测方法的研究，增强国库统计分析工作的科学性、全面性和时效性。促进财政与货币政策协调，促进经济发展。第三，要充分利用《国库收支统计与分析系统2.0版》的数据处理功能，注
重日常工作中的统计分析。如根据每天的收支变化等，分析其对货币供应、货币流量的影响，等等。逐步克服和纠正以往单纯处理业务，就统计数字搞统计的问题。通过高质量的统计分析，努力为决策者提供货币政策决策依据。
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国库既是国家预算执行的重要参与者，又是中央银行的一个职能部门，担负着监管的重任。通过国库监管，可以及时发现国家预算执行过程中存在的和对整个、产生的，为国家制定、执行货币政策和财政税收政策提供依据。但毋庸讳言，由于长期的工作习惯和思维惯性，大多数国库还处于一种“核算型”模式，没有真正转变成“核算监管型”模式，在很大程度上制约着国库监管职能的正常发挥。如何最大限度地发挥国库的监管职能，更好地为经济金融自身，已成为当前亟需解决的一个重大现实问题。
一、当前国库监管工作存在的主要问题和难点
1、税款入库要“辗转多日”。首先是税款报解环节多，占压时间长。按目前手工操作划缴及信件邮寄传递方式，从基层征收机关开票缴税到上划县支库，要经过乡（镇）税务所——基层经收处（含商业银行基层处、所和信用社）——基层邮电所——县（市办局——县（市）商业银行（信用联社）——县（市）人行部门—一县（市）支库等7个环节。如果是中央预算收入，由县级支库上划到总库，还要经过地（市）级中心支库、省分库与同级会计部门和邮电局等10个环节。由于税款划拨环节多，传递速度慢，致使大量资金在途
不能及时使用。一笔税款从开征到缴入支库，正常情况下，同城需要3－5天，乡（镇）需要7—10天，边远地区一般需要15一30天，上解到中心支库、省分库、总库所需时间更长。如遇个别环节受阻，所需时间还要延长。另一方面，少数商业银行为了增强自身资金实力或保存款余额，有意无意地延压税款，转移财政性存款，缓解或逃避全额上缴。
2、预算收入过渡户“遍地开花”。
一段时期以来，征收、检查、执法机关在各金融机构开立过渡账户现象普遍，有的单位还在几家金融机构开立过渡账户。人民银行、财政部、国家税务总局和海关总署1998年底曾联合组织清理“预算收入过渡户”，共抽查15214个单位，查出过渡账户24530个，平均每个单位近2个过渡账户。假设每个过渡户平均保留经常性存款余额5万元，则仅仅这些被抽查单位每天就有税款13亿元被化为征收机关的储蓄存款。预算收入过渡户已成为一些征收机关的“蓄水池”和“调节器”，人为地减缓了税款入库速度，严重占压预算资金，逃避监管，使财政性资金分散流失，甚至引发腐败现象，其危害性不言而喻。
3、财政资金“空转”心照不宣。
每当六月底和年末，一些地方为了确保财政收入“时间过半，任务过半”和全年任务的完成，便悄悄玩起了“空手道”，即实行财政资金的“空转”：一些本来没有创造利税，但为了实现“双过半”和全年财政收入目标，主管部门要求企业虚报一个利税数，根据这个虚报的数字，企业向银行或其他金融机构贷款，缴给当地财税机关。财税机关再通过种种渠道，把上交的贷款（名义上的“税收”）返还给企业，企业再把返还款还给金融机构。虽然没有实现真正意义上的“税收”，但完成了一个虚拟意义上的资金循环。财政资金的“空转”，最直接的恶果是造成了一种虚假繁荣，使据此制定的重大经济决策发生偏差。
4、“买税卖税”粉墨登场。
“买税卖税”是指“买税方”以支付手续费为诱饵，或以提供优惠税收待遇为条件，使用本辖区的完税证、税收缴款书、增值税专用发票等票据，向非本辖区的纳税人（“卖税方”）代开完税票据，将税款缴入“买税方”国库的行为。“买税卖税”美其名曰“转引税款”、“南税北调”、“引进税源”、“政府调控交税”等等，但其本质是一种有计划、有组织的集体腐败行为，是税收征管权的商品化和货币化，是一种利己、利“小团体”但损害国家利益的行为，不仅给宏观经济运行传送虚假信息，影响了税收杠杆调节经济作用的发挥，而且侵蚀国家税收，人为增加税收成本，造成国家财政收入流失，积累了财政风险，还严重扰乱了税收征管秩序，恶化了纳税环境。
5、不合规、不会法的拨款与退库却常披着“合法外衣”。
一些财政部门在地方利益或自身利益的驱动下，在预算支出中存在着超计划拨款、不合理用途拨款、预算内资金向预算外账户支拨等行为，使国家资金的正常支出受到影响。有些征收机关搞不合理、不合法的退库，也使国库资金存在分散流失的可能。主要表现在超范围、超比例提退代征、代扣、代收手续费；税款不及时征收，对纳税人的申报不及时受理，等过了申报纳税期限再作为稽查收入进行征收，然后按“规定”提取30％的稽查手续费；有的利用过渡户混库，将低手续费的税种改为高手续费的税种，预算收人年终集中退库，等等。上述违法行为常披着一层“合法外衣”，增加了国库监管的难度，不利于中央银行基础货币的管理，容易造成支付危机和信用危机，加重了财政资金的风险程度，削弱了财政的宏观调控职能。
6、人民银行的机构收缩与“一级财政一级国库”的原则相矛盾，国库监管“脱节”。
自从人民银行撤并原省级分行，设立跨省区的大区分行后，上述矛盾日益突出，与当前国库业务的极不适应。据统计，目前人民银行现有国库机构3115个（含城区支库和乡镇金库），商业银行代理国库机构20222个，不少没有人民银行的市、县没有独立的国库工作机构，势必影响国库
监管工作的加强，不利于财税部门的配合与协调。人民银行作为经理国库的执行者，为了加强国库监管，提高管理水平，需要一支既精通国库业务，又熟悉财政、税务等相关知识，调研能力强的干部队伍。但目前国库系统从上到下都没有
专职的分析人员，基本上是由国库经办员兼职，在掌握与国库业务相关的其他学科知识方面比较欠缺，在监管中难以及时发现问题并提出切合实际的改进措施和解决办法，制约着国库监管工作的正常开展。
7、国库风险“陡增”，国库部门已成为案发的“高风险区”。长期以来，由于国库只管账，不管钱，因而被认为是无风险地带。然而，近些年来，国库案件频频发生，表明我国国库风险骤然增大，并已涉及到诸多环节，国库部门已成为案发的“高风险区”。国库风险产生的主要原因有三：一是风险意识淡薄，对内控制度缺乏全面、的认识，内控中的决策、执行和监督过程还难以相互制约；二是核算人员少，内控制度不易落实，这在县支库表现得尤为突出；三是长期单纯枯燥的核算环境，极易造成国库人员思想麻痹，同时，人民银行与财政、税务等机关长期的业务关系和往来，极易使国库人员囿于“人情网”和行政干预之中。
二、对策和建议
1、健全国库有关法制法规。
我国国库法规制度还不健全，尽快立法建制，强化国库工作的约束机制，已成为当务之急。建议对现行的《中华人民共和国国库条例》及其《实施细则》进行修订，并赋予国库必要的管理权利。而且很有必要按照财税体制改革的新要求以及国库监管工作的新变化、新和新情况，制定《国家金库法》，并出台与之相配套的实施细则和有关重要业务的具体规定，使国库监管走上法制化轨道。要进一步督导财政、税务等部门严格按
照《预算法》、《税收征收管理祛》等法律、法规办事，整治和禁绝当前财政资金“空转”、“买税卖税”等不良现象。
2、建立独立的国库核算体系。
鉴于国库会计具有独立性、双重性和特殊性，有必要建立独立的国库会计核算体系，使国库资金划拨由现行的曲线型变为直线型，消除金库划拨中的中间环节，实现国库资金的高效率运作。为实现这一目标，应当制定一套完善的国库会计核算制度和联行制度，并且国库要作为人民银行系统的一个联行单位，自行编制密押，自成国库联行体系。同时，给每个分支机构规定一个同城票据交换号码，直接参加本地的同城票据交换，从而减少中转环节，节省划拨时间，疏通划拨渠道，加快国库资金的入库和下拨速度，有效遏制税款的延压和占用。
3、实行财税库横向联网。
税款积压的原因很多，但最关键的是管理体制上的征收与缴库职能一体化。治本之策只能是实现两个突破，即突破税款顺序流转的做法，突破税款结算的商业银行票据结算为依托的思维定势，推行“两个分离”，即票据传递与资金运动分离（票款分离），征收与缴款分离（征缴分离）。运用高信息手段，按照效益财政的要求，最大限度地降低税款入库成本，构筑具有系统性、超前性的税款直达国库模式。为此，实现财、税、库机横向联网，以简化入库手续和程序，降低财、税、库工作人员的工作量，提高税款入库速度，保证预算收入及时足额入库，尽可能杜绝压税现象的发生。同时，人民银行应加大对经收处延压税款的检查处罚力度。
4、构筑国库“核算监管型”模式。
应增强国库队伍力量，改善国库干部队伍结构，抓好国库干部的金融、财税综合业务知识培训，不断提高国库干部的综合能力，促使国库由“核算型”向“核算监管型”模式转变。当前应主要抓好四方面的工作：一是监测国库资金运动情况，督促预算资金及时准确入库，解决国库资金入库难的问题，并大力挤掉财税收入中的“水分”，禁绝财政资金“空转”、征收机关“以贷纳税”、“买税卖税”等违法、违规现象；二是严格监督库款支拨，为实现财政收支平衡把关；三是严格监督预算收入的退库，加强退库管理；四是严格账户管理，禁绝财税系统多头开户，防止国库资金流失。
5、强化国库内控机制。
为了消除国库资金隐患，建立一套、规范和完善的国库内控制度已势在必行。具体来说，应从以下三个方面着手：一是操作程序标准化，即要严格按照《人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》操作，把分销、细化
的岗位责任系统化，形成规范、合理、实用的标准化流程，以规范国库会计核算管理；二是构筑三道防线，即自控防线、互控防线和监控防线，建立、健全国库会计核算重要岗位的制约、监督机制，建立“前台核算”与“后台复核”相分离的机制等；三是严把“五关”，即凭证审查关、账务复核关、部门对账关、事后监督关和离岗（任）审计关，做到未雨绸缪，防患于未然，以彻底消除国库风险隐患，防范国库案件发生，确保国库资金安全完整。
（一）现阶段国库机构、人员现状问题
国库条例及实施细则都明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务。但人民银行县级机构的改革造成国库与会计合并办公，并且大部分是会计（股长）兼任国库股长，按《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，就目前县级国库现有人员远远满足不了其业务需要，大多数县支库人员配备不足，存在大量兼岗现象，使应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位。由于兼职人员的自身工作压力已自顾不暇，加之会计、国库业务记账时间又较集中，所以兼职人员很难及时满足双方的需要。对兼职于身的国库工作只能是应付，最终会导致核算质量不高等问题发生，给国库资金安全埋下了隐患。
国库是一项涉及面广，政策性强，变化频繁，既有业务核算、又有调查统计分析、监督管理的工作。人民银行经理国库以来，随着国库职能的变化，国库逐渐由核算型向管理型转变，结合目前财政国库制度的改革，这就要求国库人员队伍整体素质要高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握管理规定等多方面知识，从目前国库干部队伍的现状来看，没有达到这个要求，国库队伍人员素质难以适应当前国库业务发展的需要。
（二）新形势下国库资金存在的风险
1、管理风险。是指国库管理人员因管理手段、方法和机制存在问题而引发的国库业务风险。由于人行县支库国库、会计合并办公，造成会计、国库工作相互影响，不可避免的出现了管理人员因管理手段不到位，风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用。2、操作风险。按照支付系统和《2.0》版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应相互制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，而目前，县支库人员均未按要求配备到位，个别岗位仍然存在兼职问题，难以杜绝“一手清”现象。3、制度风险。国库随着新业务的发生，相应的规章制度也要完善，使各项制度落实到位，使之于实际业务相辅相承，执行起来有法可依，如果制度与完善严重滞后于业务发展，实际业务操作没有制约机制，会计核算出现漏洞，资金风险加大。4、其它风险。由于机器、通讯线路经常受不确定因素的影响或网络不稳定造成的故障，使国库资金在上划过程中发生阻塞，影响国库资金的正常上划。
[NextPage]（三）国库监督管理手段软化、作用受到限制。
监督管理手段主要指国库用来做好监督管理工作措施和方法的具体表现形式。《中国人民银行法》颁布以来，人民银行经理国库纳入法规，经理国库从法律上得到承认和肯定，但是国库地位的重大变化并不等于国库监督管理手段就自然提升和改观。目前，国库管理手段不仅落后，而且比较单一。手段落后，主要指政策滞后或政策制度
对现实的不适应性。手段单一主要指国库管理手段种类单调措施少。现有的对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况未有明确的处罚规定，尚缺乏新的政策法规和解决实际工作新问题的措施，致使国库监督管理软化，“合力”作用受到制约，国库作用发挥受到限制。
（四）事后监督的对象单
一、时效性差
首先，国库会计事后监督的习惯作法偏重于国库会计日常核算，凭证要素、印章是否齐全及帐务核对，做到相符就行了，缺乏对国库会计业务管理全方位的监督检查，对国库会计风险环节的防范方面却监督较少。如预算收入的`退付、大额资金上划等，主要是依靠手工核算、翻阅、查帐簿、工作量大，劳动效率低，其次，目前事后监督方式传统化，长期以来，检查监督的方式多依据帐、表、簿等资料进行检查，而对是否按操作规程办事，印、押、章、系统口令是否严格保管等现场检查较少。第三，国库会计事后监督大都是营业终了第二天采用手工进行，逐张审核国库会计凭证进行总分核对，使得事后监督的时间拖得较长，等发现问题已是隔夜的差错，造成时间上明显的滞后，加之大部分支库还存在事后监督人员配备不足，素质不高，重视程度不够，认识不到位，造成国库监督职能难以很好发挥。
二、强化国库管理职能的思考及建议
（一）建立健全国库工作机构、加强国库队伍建设
国库机构建设是国库管理的首要任务也是实现国库改革目标的根本保证，各级国库要严格按照《规定》建立健全国库机构，一是应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，达到记帐、复核、同城票据交换、联行等要害岗位、高风险点有专职人员，其他岗位有专职人员，形成相互监督的制约机制，有效防范国库资金风险;二是加强对现有国库人员的素质培训。制定中短期培训计划，从实用性出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，并实行考核竞赛制度，使国库人员既具有处理会计帐务、银行结算的能力，又懂得财政预算、税收征管方面的知识，提高国库人员的综合能力。
（二）加强国库内部管理
随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划的开通，给国库工作带来了新的挑战，国库部门必须从加强内部管理，整章建制，规范操作入手，把防范国库资金风险放在重要位置，首先，建立一套稳定性好，函盖面广，操作性强的国库规章制度，其次是合理分工，协调配合，相互制约，业务操作规范化，标准化，杜绝业务一手清现象，再次严格国库会计核算，口令管理，定期更换核算系统和操作口令。第三，加强国库柜面监督，一是对预算收入缴库凭证要素的齐全性、科目和级次的准确性、库款上划的及时性作为依据，把好“入库关”。二是把好“出库关”认真审核拨款、退库凭证各要素，坚持对大额拨款、退库、更正实行三级审批制度并进行跟踪监督。三
是在单一帐户实施后，应进一步加强国库资金支付清算的安全措施，确保新旧体制的顺利过渡。
（三）增强风险防范意识，提高国库人员监管水平
财政国库管理体制改革对国库管理工作提出了更新、更高的要求，因此国库干部要担负起监督的职能，首先要有爱岗敬业精神，清正廉洁的作风，其次，要增强风险防范意识，时刻抓住国库资金安全的主线，对潜藏的和可能的隐患要有清醒的认识，克服麻痹思想，再次，国库干部要不断学习新知识，掌握各项政策法规，有关规定和监管制度，坚持原则，在实践中不断提高国库会计监督水平和质量。
（四）强化国库事后监督工作
一是要细化事后监督内容，使事后监督内容系统化，规范化，防止出现监督内容不全流于形式等问题，二是改进监督手段，采取日常监督和不定期监督相结合并利用计算机作为辅助手段，提高监督质量，三是选拔具有一定的国库会计业务经验和有工作责任心的干部担任并对监督情况予以登记、反馈，改进完善国库工作。
（五）强化国库统计分析，为领导部门提供货币政策决策依据
加强国库收支统计分析和调查研究工作，为决策者提供更多、更有价值的信息，是经理国库的一项重要任务之一。然而，长期以来，基层国库对统计分析工作并未引起高度重视，致使国库在贯彻执行货币政策中的职能作用发挥不明显。因此，必须在加强国库统计分析的质量和效率上下功夫。首先，国库人员要转变观念，更新思维，大兴调查研究之风。要针对当地经济、财政税收的特点，深入实际，发现
问题，研究建议解决对策。其次，要把国库收支统计分析纳入货币政策和财政政策的分析系统。不断改进统计分析手段，加强预测方法的研究，增强国库统计分析工作的科学性、全面性和时效性。促进财政与货币政策协调，促进经济发展。第三，要充分利用《国库收支统计与分析系统2.0版》的数据处理功能，注重日常工作中的统计分析。如根据每天的收支变化等，分析其对货币供应、货币流量的影响，等等。逐步克服和纠正以往单纯处理业务，就统计数字搞统计的问题。通过高质量的统计分析，努力为决策者提供货币政策决策依据。
黄琼
【摘
要】中国人民银行作为政府的银行、发行的银行、银行的银行,行使中央银行职能.人民银行经理国库体制不仅能够清算国家预算收支业务,并对预算执行过程进行有效监督,充分体现人民银行的职能,不仅能够平衡财政货币政策,还能促进宏观经济发展.这是符合社会发展规律,是一种现代财政的制度,是符合我国国情的有效制度安排,是国库制度完善发展的历史选择.本文从历史因素、法律依据、经济发展、财政货币政策、权利的制约监督等多个方面阐述坚持人民银行经理国库体制的必要性.
【期刊名称】《金融经济（理论版）》
【年(卷),期】2016(000)003
【总页数】2页(P42-43)
【关键词】中国人民银行;经理国库体制;必要性
【作
者】黄琼
【作者单位】中国人民银行娄底市中心支行,湖南娄底417000
【正文语种】中
文
《预算法》修订案中，关于对人民银行经理国库体制内容的修改引发了众多讨论，“经理国库”和“代理国库”体制之争成为关注的焦点。中国人民银行经理国库体制与中国人民银行代理国库体制有着本质区别，一方面是体现的委托关系不同，经理国库体制体现的是政府与中国人民银行的委托关系，对政府负责并接受政府的领导和监督；代理国库体制体现的是财政与中国人民银行的委托关系，对财政负责并
接受财政的领导和监督。另一方面体现国库职责与权限不同，经理国库体制在负责办理政府预算收支业务之外，同时有权限监督政府预算的执行情况，而代理国库制度只办理政府预算业务，不具备监督的权力。人民银行经理国库体制拥有很多不可替代的优越性和有效性，本文从历史因素、相关法律、经济发展、财政货币政策、权利的制约监督等方面，对坚持中国人民银行经理国库体制的必要性进行分析。
在历史上，我国国库主要经历了两个发展阶段，一是以实物形式为主的国库，二是如今的以货币形式为主的中央银行形式。多年以来，我国实施人民银行经理国库体制，人民银行作为中央银行，对国库资金的保管、出纳、运作及相关事项的组织管理与业务程序安排，在社会经济中发挥着服务、监督和反应等多方面作用，对国民经济的运行有较大的正面作用。
1985年，国务院确立了现行的人民银行经理国库体制，伴随着中国改革开放的各个阶段，已经实施30年。经历了长期实践的检验，人民银行经理国库体制被证明是符合我国社会主义初级阶段国情的一种有效的制度安排，确保了国库资金的安全性、流动性、收益性，而且体现了国库资金管理的制约性和协调性。从1985年以来，人民银行经历了分税制改革、亚洲金融危机、财政国库管理制度试点、建立相对独立的资金汇划和清算体系、中央国库现金管理等，2010年人民银行提出积极构建现代化、服务型国库的发展目标，致力于建立以财税库银横向联网系统、人民银行国库会计数据集中系统、国库管理信息系统为基础的现代化国库业务处理体系。近30年的发展实践证明，人民银行经理国库体制适应了国家经济、金融、财政管理体制改革发展需要，符合国家金融体系发展的正确方向，是符合中国国情的历史选择。人民银行在组织架构、资金管理、制度建立、业务完善，以及应对社会经济变化的能力等方面，都在一定程度上促进了我国经济发展水平的提高。
根据《中华人民共和国中国人民银行法》规定，“经理国库”是人民银行的重要职责。要坚持人民银行经理国库的法律地位，才能切实发挥国库在预算执行中的制约
作用。人民银行是国家的中央银行，无论是在机构组织体系、专业人才队伍、业务技术保障和实践管理经验、管理公共财政资金等方面具有其他机构无可取代的优越性和专业性。在当前法律体系中，进一步明确人民银行经理国库的具体职责和权限，不断完善国家金库条例及其实施细则作出的制度安排，固化人民银行经理国库制度，要不断构建完善的经理国库体制的法律框架体系，完善相关的法律条例，为人民银行更好地履行国库管理职能提供有效的法律支撑。另外，要加大对公共媒体的宣传，让更多社会公众对人民银行经理国库增强法律性认知和支持，使其充分认识到人民银行经理国库体制是符合法律规范的，能够对国库的管理充分发挥积极作用。
货币政策与财政政策在本质上，都具备了货币调控的职能，是国家的宏观经济政策的重要的组成部分。国家要从宏观上调控经济，就必须通过人民银行反馈的信息数据，进而调整货币政策和财政政策，引导经济的正常发展。人民银行国库资金变化和运行情况能够及时分析和预测可能出现的经济问题，通过调研数据，为调整适当的财政政策提供依据。就货币政策而言，银行资金的变动为货币政策的制定提供方向，促进国家经济发展平稳运行，以便更好地履行经理国库职能。
财政收支是国家预算的重要部分，既能影响中央银行基础货币投放，又是财政政策和货币政策的调整依据，所以要保持货币政策和财政政策协调发展，继续实行人民银行经理国库制度是必要的。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，深化财税体制改革，不断改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。国库建立单一账户最主要的是为了规范财政收支行为，作为国库集中收付制度改革的基础和核心，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，有助于从制度上防范腐败现象的发生，且符合安全、透明、效率、相互监督和经济的原则。通过高效的国库现金管理操作，促进财政、货币政策有机结合，提高国家宏观调控政策的实施效果。
经济基础决定上层建筑，经济的平稳运行是国家发展的必要条件。一方面，人民银
行能够对国库资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，通过基础货币的变化，预测经济发展趋势，确定正确的货币政策目标，并及时调整货币政策，以保证宏观经济的平稳运行。另一方面，人民银行向财政部门反馈财政政策的效果和未来的宏观经济走势，促使财政部门调整政策，改变不当的实施方式和力度，实施与之相协调的货币政策，发挥财政对宏观经济发展的促进作用。
人民银行在清算体系居于核心地位，建立了有相对独立的国库资金清算体系和完整的国库会计核算体系，负责国家支付、清算系统的正常运行。人民银行根据其本身的优势，对国库资金建立四通八达的汇划结算渠道，资金收支更加快捷和高效。人民银行积极配合实施财政国库集中收付等改革，组织资金清算、反馈预算信息等，为改革提供了有力的支持。另外，人民银行具备完备的会计、核算、审计制度，有利于国家财政资金的安全管理，促进国民经济的健康有序发展。国库不仅仅要发挥为老百姓管好钱，防止资金流失的职能，还能为老百姓手中的钱保值，防止通货膨胀等对人民生活质量的影响。
权力的执行需要相互监督和制约。人民银行在国务院领导下经理国库，可以实现财政部与中央银行两大部门的相关监督和制约。国库资金是全国人民的公共财产，人民有权利对资金执行的过程监督。国库监督主要是为政府财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督，是保证预算能够有效执行的必要手段。在我国国家性质以及预算管理体制的影响下，人民银行能够发挥在预算资金收支环节之中的闸门作用，对财政货币政策的制定的执行强化监管，进一步弥补现行预算外部监督的缺陷，从内部监督维护预算执行的严肃性，保证预算资金真正代表人民群众的利益。
要进一步强化人民银行经理国库的地位，充分发挥制约机制作用，便于国家对预算的管理和监督，确保政府预算执行情况的有效性，是保证资金透明度和预防腐败的重要手段。建议在法律体系修改上，明确为由人民银行直接办理，明确所有预算业
务都应纳入国库核算，明确将所有预算收入都纳入国库核算，完善国库集中支付制度改革，由人民银行直接办理国库集中支付，进一步完善预算收支管理。从法律上确定人民银行的各项职能，切实发挥制约机制作用，为人民银行的行使职责提供法律依据。通过中国人民银行的监督权的实现，实现各个权力机关之间的制约和配合，保持权力运作的动态平衡，避免权力过于集中而导致的权力寻租、滥用权力、权力腐败现象。
在中国人民银行经理国库体制下，财政担任政府的“总会计”，中国人民银行担任政府的“总出纳”，且共同向政府负责。中国人民银行经理国库体制，实现国库收支决策者与国库收支执行者相分离，有助于财政和人民银行的相互制约和监督，增强国库资金透明度、预防资金腐败现象。国库体制为货币政策与财政政策的适时调整提供依据，促进宏观经济平稳较快增长；能够准确反映政府预算收支活动，有效加强政府预算事中监督，使预算的执行充分发挥作用；保证各单位和个人按时缴纳税收；还能为各企事业单位的发展提供资金支持，以及保证广大人民群众基本的生活等。此外，人民银行经理国库体制中央和地方的垂直管理模式，确保各级政府预算收入及时入库。因此，要坚持中国人民银行经理国库体制不动摇。
李树妍;王丽;张宁
【摘
要】近年来,随着国库业务处理电子化程度的不断提高,无纸化支出业务量呈逐年上升趋势.其中,国库集中支付已成为国库资金支出的重要方式.国库集中支付有着交易流程化、业务批量化、处理自动化等特点.传统的国库监督已经不能满足日益发展的无纸化业务的需要,因此改进现有监督方式,创新监督方法,实现对无纸化支出模式下全程监管对防范国库资金风险至关重要.通过分析现有国库集中支付业务流程,有助于探讨现阶段开展国库事中监督存在的问题,有针对性地提出解决思路及措施.
【期刊名称】《河北金融》
【年(卷),期】2019(000)002
【总页数】3页(P45-47)
【关键词】国库;集中支付业务;事中监督
【作
者】李树妍;王丽;张宁
【作者单位】中国人民银行石家庄中心支行
河北石家庄050000;中国人民银行沧州市中心支行
河北沧州061001;中国人民银行晋州市支行
河北晋州052260
【正文语种】中
文
【中图分类】F830.43
《中国人民银行法》和《预算法》赋予人民银行经理国库的职责；《国家金库条例》
及其实施细则明确了国库对预算执行的监督职责和权限。国库事中监督是经理国库工作的重要环节，通过对预算收入、支出、退库业务进行实时逐笔审核，及时发现和堵住预算执行中的违法违规行为，可以切实维护国库资金安全，保障政府预算顺利执行。国库事中监督有效地弥补了人大事前审查看不到、审计事后监督来不及的监督机制空缺，促进了国家方针、政策和财经制度的落实。
一、国库集中支付工作的现状
国库集中收付制度的改革经过十多年的试点推进，取得了重大进展和显著成效。自2016年开始，国库集中支付业务通过“财政支出无纸化系统”（以下简称“系统”），在河北省全面上线运行。从系统运行情况来看，国库集中支付资金量已经占了财政实拨资金支出资金量的绝大部分，国库支出基本实现无纸化。国库部门工作量较以前大大减轻，同时，国库集中支付制度本身存在的体制性问题日益突出。首先，在商业银行代理国库集中支付模式下，财政资金的申请、拨付、使用三者分散管理，导致人民银行对国库资金的监管处于滞后和被动状态，容易产生监督不到位的现象，增加了资金风险。其次“先支付、后清算”的支拨模式，严重削弱国库事中监督职能，并且这种支拨模式与《支付结算办法》“先借后贷、收妥抵用、银行不垫款”的结算原则不相符。
目前国库监督的方式主要依靠手工监督。首先，按照目前现有的国库无纸化业务流程，国库部门在财政部门发送支付额度之前，无法看到每笔支出的预算单位代码、支出科目、金额等电子信息，国库部门在清算时也无法做到对上述信息的逐笔审查，导致国库在预算执行中的监督作用难以得到充分发挥；其次，国库对代理银行的监督主要依靠事后对代理银行集中支付业务的执法检查，弱化了事中监督职能。
二、国库集中支付业务事中监督所面临的问题
（一）国库集中支付制度建设滞后
一是国库集中支付制度建设缺乏系统性。一方面，国库集中支付业务信息化水平提
高，而各相关单位制度建设却“各自为政”，部门间未实现信息共享，导致重复建设、浪费严重。另一方面，国库集中支付制度的改革缺乏统一性。人民银行和财政部只对国库集中支付改革作出一般规定，未对下级国库集中收付改革作出统一要求，导致各地的操作模式不一，亟需一个系统性的制度来规范国库集中支付业务。
二是代理银行资格认定与管理缺乏充分的制度依据。把好代理银行准入关，是国库履行监督职责、保证资金安全的重要手段。一方面现行的代理银行资格认定流程中，申请条件笼统，定量指标和定性指标多为综合性指标，不利于日常国库集中支付业务管理。另一方面，代理银行处理集中支付业务涉及人民银行、财政和预算单位等多个部门，而多部门联合评价体系尚不建全，出现了代理银行资格申请成功却长时间没有开展国库集中支付业务的现象。
三是缺乏对代理银行违规行为处罚的制度依据。目前对商业银行在办理国库集中支付业务过程中发生的违规行为，人民银行只能依据《财政违法行为处罚办法》（2004年）、《金融违法行为处罚办法》（1999年）和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（2001年）等相关条款进行处罚。一方面这些执法处罚依据未能根据国库电子业务发展及时修订，部分条款已不能满足当前业务发展的需要；另一方面未能对部分集中支付业务中的违规行为规定进行明确的规范，不能有效地制约预算单位。
（二）对国库集中支付业务的监管手段较为落后
一是国库监督意识未及时跟进。《国家金库条例》第十一条规定国库具有“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”权限，国库据此通过预算计划监督库款支拨，并用以审核财政开具的纸质拨款凭证，体现事中监督特点；集中支付电子化后，财政资金的支出方式变为先由代理银行垫付，再向国库清算，国库在集中支付额度内办理清算，集中支付额度和实际支付是否相符，国库部门没有得到相应的信息，也无法实施监督，在“先支付，后清算”模式下，国库部门由过去的主动拨付变为被动
清算，只能按清算额度进行监控，对国库资金的使用范围、用途等方面未能进行有效监督，因监督意识弱化导致监督缺位的情况较普遍。
二是国库监督的重点和方法没有及时转变。国库对代理银行申请清算的资金监督也主要局限于额度控制和凭证要素审核两个方面，对于代理银行申请清算的金额是否为当天支付、是否符合国库资金政策性要求、是否存在套取国库资金等现象，则无法及时知晓，当前人民银行对于商业银行集中支付业务的监督仍是一种事后的、静态的、不全面的监督，未实现真正意义的事中监督。
（三）财库银协调机制不健全，国库事中监督工作难以开展
一是在实际工作中，人民银行对商业银行代理集中支付业务展开定期或不定期的检查与指导，而对集中支付的人员配备和岗位设置等方面仅能提出要求与建议，无法直接干预。由于商业银行人员岗位流动频繁、管理松散，业务衔接不到位，导致在办理集中支付业务时“零余额”账户管理和使用不规范，给人民银行国库资金清算和监管工作带来很大困难。
二是商业银行以追求利益最大化为经营目标，违规拨付使用国库资金现象客观存在。众多预算单位是代理银行的重要客户，财政资金是其重要的、廉价的资金来源，而预算单位和财政资金又是财政部门的砝码。因此在承办代理业务中，不可避免地会出现弄虚作假，甚至是违规转移财政资金行为。国库部门即使事后发现，也无法采取有效手段加以控制和追究。
三是财政部门对国库开展事中监督的重要性认识不够，往往认为国库搞事中监督影响了预算高效执行。个别地区财政部门对国库事中监督和现场检查发现的预算单位“零余额”账户“先清算后支付”等违规问题听之任之，不主动积极地召开联席会沟通解决问题，也不制定相关制度约束和管理代理银行和预算单位，在集中支付业务管理方面工作消极被动，一定程度上阻碍了国库事中监督工作的有效开展。
三、强化国库集中支付业务事中监督的对策
（一）进一步完善商业银行代理国库集中支付业务的相关制度
一是整体性推进国库集中支付业务制度层级建设。从法律法规、会计准则到具体管理制度，制定明确国库集中支付业务涉及各方的监督职责和具体的核算、监督操作管理规范，建议先由总行制定具有指导性、统领性的制度，各分支行据此制定具体的实施细则及标准操作流程，同时各分支行在执行制度时如遇到制度空白或不完善的情况，也可以采取从下至上的制度反馈机制，完善相应制度并逐级向上级行报备后，先试行，积累经验修订完善，再全面推广的制度推进方式。
二是联合考核代理银行准入，引入代理银行资格退出机制。建立多部门联合认定代理银行资格和年度考核制度，严把国库集中支付业务准入关，以财政和人行国库部门联合认定的方式进行资格认定和年度考核管理评价。对于获取了集中支付代理银行资格但一年内未开办业务的代理银行撤销代理资格。对于年度考核落后的代理银行，可以考虑撤销其代理资格。通过明确代理银行准入、退出机制，实现代理银行联合年度考核制度，强化代理银行管理。
三是建议针对国库集中支付业务出现的违规行为制定相关处罚制度。根据当前集中支付业务发展制定相关处罚依据，对出现的违规行为进行细化并制定相应的规章制度，使检查人员能够有法可依，从而提升商业银行对国库集中支付业务重视程度，督促其切实履行好代理国库集中支付业务的职责，提升业务质量。
（二）创新事中监督手段以满足经理国库职责需要
一是采取有力措施，提高国库监督意识。国库人员要提高对国库监督职责的思想认识，统一对国库监督意义、目标等的认识，明确国库集中支付业务监督的对象、目的、内容、范围和手段，努力寻求国库对集中支付业务加强监督管理的具体途径、方式方法和措施。具体措施主要有：（1）要对代理银行进行资格认定，把住商业银行办理财政资金支付清算业务的准入关；（2）加强柜面监督、额度控制和对账等资金支付清算业务重点环节的监控；（3）加强“零余额”账户开立与使用、计
息、会计科目等方面的业务指导和管理；（4）定期或不定期地对商业银行办理业务情况进行检查，发现问题，及时解决；（5）帮助代理银行解决办理业务过程中的资金清算、代理费用等问题，以服务促监督。
二是创建电子数据库，建立多部门联合考核、监督和评价机制。统一搭建代理银行与人行国库互联互通的信息管理平台，开发统一的代理银行集中支付业务系统，统一代理银行接入国库部门信息接口标准，将代理银行处理的集中支付信息统一管理，实现对国库集中收付监管数据和信息采集的电子化、自动化处理。构建“国库监管数据仓库”，实现非现场实时分析，为现场检查提供线索，加强监管的时效性，并据此制定统一代理银行考核评价和准入与退出机制，实时跟踪管理，及时发现、提示违规问题。
（三）建立财政、国库、银行专项工作协调机制，全面推进事中监督有效开展
一是利用电子化手段，提高对账效率。借助TIPS前置系统，搭建财政部门、人民银行和代理银行信息联网的统一业务系统，通过TIPS前置系统将集中支付信息、额度信息和清算信息等数据加工、汇总，逐项校验，最后生成电子对账信息，并分别发送给财政部门和代理银行，从而实现对账信息的电子化。电子化对账能够实现电子对账单的自动生成、签章、发送等功能，通过定时或手工发起对账，可以按一定期限或不定时发起电子对账，国库、财政和代理银行三方实时查看、打印、保存对账信息，确保国库能够及时进行事中监督。
二是国库部门主动召开财库银工作座谈会沟通相关情况，或采取电话联系、上门现场讨论等多种方式，同财政部门保持良好沟通，明确国库事中监督依据全部来源于财政相关文件，在事中监督工作开展的重点环节和重点事项等方面充分征求财政部门意见，协助财政部门解决在推进预算管理体制改革中的困难和问题，取得财政部门的理解和支持，形成与财政部门良好的合作监管，为稳步推进国库事中监督工作
奠定基础。
随着财政、国库管理制度改革的实施，国库工作发生了巨大变化，尤其是国库内部往来和大额支付系统的正式运行逐步建立了以国库单一帐户体系为基础、国库集中支付为主要形式的新的财政国库管理体制，随着新的业务领域的拓宽，作为财政与金融的结合部门，国库正面临着新的机遇和挑战。就新形势下地方国库管理中存在的问题及建议谈点粗浅的看法。
一、存在的问题
（一）现阶段国库机构、人员现状问题
国库条例及实施细则都明确规定，一级财政建立一级金库，各级国库应设立专门的工作机构，办理国库业务。但人民银行县级机构的改革造成国库与会计合并办公，并且大部分是会计（股长）兼任国库股长，按《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，就目前县级国库现有人员远远满足不了其业务需要，大多数县支库人员配备不足，存在大量兼岗现象，使应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位。由于兼职人员的自身工作压力已自顾不暇，加之会计、国库业务记账时间又较集中，所以兼职人员很难及时满足双方的需要。对兼职于身的国库工作只能是应付，最终会导致核算质量不高等问题发生，给国库资金安全埋下了隐患。
国库是一项涉及面广，政策性强，变化频繁，既有业务核算、又有调查统计分析、监督管理的工作。人民银行经理国库以来，随着国库职能的变化，国库逐渐由核算型向管理型转变，结合目前财政国库制度的改革，这就要求国库人员队伍整体素质要高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握管理规定等多方面知识，从
目前国库干部队伍的现状来看，没有达到这个要求，国库队伍人员素质难以适应当前国库业务发展的需要。
（二）新形势下国库资金存在的风险
1、管理风险。是指国库管理人员因管理手段、方法和机制存在问题而引发的国库业务风险。由于人行县支库国库、会计合并办公，造成会计、国库工作相互影响，不可避免的出现了管理人员因管理手段不到位，风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用。
2、操作风险。按照支付系统和《2.0》版对国库直接参加支付系统、同城票据交换和支付清算业务应相互制约的要求，国库岗位设置有了很大调整，特别是国库直接参加支付系统和票据交换后，资金汇划和清算业务全部由国库承担，工作量增大，而目前，县支库人员均未按要求配备到位，个别岗位仍然存在兼职问题，难以杜绝“一手清”现象。3、制度风险。国库随着新业务的发生，相应的规章制度也要完善，使各项制度落实到位，使之于实际业务相辅相承，执行起来有法可依，如果制度与完善严重滞后于业务发展，实际业务操作没有制约机制，会计核算出现漏洞，资金风险加大。4、其它风险。由于机器、通讯线路经常受不确定因素的影响或网络不稳定造成的故障，使国库资金在上划过程中发生阻塞，影响国库资金的正常上划。
[Ne某tPage]（三）国库监督管理手段软化、作用受到限制。
监督管理手段主要指国库用来做好监督管理工作措施和方法的具体表现形式。《中国人民银行法》颁布以来，人民银行经理国库纳入法规，经理国库从法律上得到承认和肯定，但是国库地位的重大变化并不等于国库监督管理手段就自然提升和改观。目前，国库管理手段不仅落后，而且比较单一。手段落后，主要指政策滞后或政策制度对现实的不适应性。手段
单一主要指国库管理手段种类单调措施少。现有的对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况未有明确的处罚规定，尚缺乏新的政策法规和解决实际工作新问题的措施，致使国库监督管理软化，“合力”作用受到制约，国库作用发挥受到限制。
（四）事后监督的对象单
一、时效性差
二、强化国库管理职能的思考及建议
（一）建立健全国库工作机构、加强国库队伍建设
国库机构建设是国库管理的首要任务也是实现国库改革目标的根本保证，各级国库要严格按照《规定》建立健全国库机构，一是应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，达到记帐、复核、同城票据交换、联行等要害岗位、高风险点有专职人员，其他岗位有专职人员，形成相互监督的制约机制，有效防范国库资金风险;二是加强对现有国库人员的素质培训。制定中短期培训计划，从实用性出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，并实行考核竞赛制度，使国库人员既具有处理会计帐务、银行结算的能力，又懂得财政预算、税收征管方面的知识，提高国库人员的综合能力。
（二）加强国库内部管理
随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划的开通，给国库工作带来了新的挑战，国库部门必须从加强内部管理，整章建制，规范操作入手，把防范国库资金风险放在重要位置，首先，建立一套
稳定性好，函盖面广，操作性强的国库规章制度，其次是合理分工，协调配合，相互制约，业务操作规范化，标准化，杜绝业务一手清现象，再次严格国库会计核算，口令管理，定期更换核算系统和操作口令。第三，加强国库柜面监督，一是对预算收入缴库凭证要素的齐全性、科目和级次的准确性、库款上划的及时性作为依据，把好“入库关”。二是把好“出库关”认真审核拨款、退库凭证各要素，坚持对大额拨款、退库、更正实行三级审批制度并进行跟踪监督。三是在单一帐户实施后，应进一步加强国库资金支付清算的安全措施，确保新旧体制的顺利过渡。
（三）增强风险防范意识，提高国库人员监管水平
财政国库管理体制改革对国库管理工作提出了更新、更高的要求，因此国库干部要担负起监督的职能，首先要有爱岗敬业精神，清正廉洁的作风，其次，要增强风险防范意识，时刻抓住国库资金安全的主线，对潜藏的和可能的隐患要有清醒的认识，克服麻痹思想，再次，国库干部要不断学习新知识，掌握各项政策法规，有关规定和监管制度，坚持原则，在实践中不断提高国库会计监督水平和质量。
（四）强化国库事后监督工作
一是要细化事后监督内容，使事后监督内容系统化，规范化，防止出现监督内容不全流于形式等问题，二是改进监督手段，采取日常监督和不定期监督相结合并利用计算机作为辅助手段，提高监督质量，三是选拔具有一定的国库会计业务经验和有工作责任心的干部担任并对监督情况予以登记、反馈，改进完善国库工作。
（五）强化国库统计分析，为领导部门提供货币政策决策依据
加强国库收支统计分析和调查研究工作，为决策者提供更多、更有价值的信息，是经理国库的一项重要任务之一。然而，长期以来，基层国库对统计分析工作并未引起高度重视，致使国库在贯彻执行货币政策中的职能作用发挥不明显。因此，必须在加强国库统计分析的质量和效率上下功夫。首先，国库人员要转变观念，更新思维，大兴调查研究之风。要针对当地经济、财政税收的特点，深入实际，发现问题，研究建议解决对策。其次，要把国库收支统计分析纳入货币政策和财政政策的分析系统。不断改进统计分析手段，加强预测方法的研究，增强国库统计分析工作的科学性、全面性和时效性。促进财政与货币政策协调，促进经济发展。第三，要充分利用《国库收支统计与分析系统2.0版》的数据处理功能，注重日常工作中的统计分析。如根据每天的收支变化等，分析其对货币供应、货币流量的影响，等等。逐步克服和纠正以往单纯处理业务，就统计数字搞统计的问题。通过高质量的统计分析，努力为决策者提供货币政策决策依据。
作者：翟跃芬
来源：《财经界·学术版》2014年第19期
摘要：据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，“经理国库”是人民银行的重要职责。多年以来，我国人民银行在经理国库这方面发挥出了良好的服务、监督、反应作用，整体上展示出了作为中央银行，在经理国库上的优越性。本文，通过介绍人民银行在经理国库方面的背景以及现状，来对人民银行经理国库的必要性作出系统的分析。
关键词：人民银行
经理国库
必要性
一、引言
“国库”是跟随人类的不断进步、社会的不断发展而逐渐发展起来的，是社会发展到一定程度下的产物。在发展的道路上，我国国库主要经理了两个重要阶段，一是从夏朝到1904年清朝，以实物形式为主的国库；二是1905年至今实行的以货币形式为主的中央银行职能“户部银行”。国库的产生一方面是国家向国家公民征税、捐税的形式，另一方面是国家为了支持社会事业的发展提供有力的基础条件，更是为了维持国家的正常运转。
二、背景
（一）体制的改革
一直以来，我国始终坚持着“中国人民银行经理制”的国库体制。而这一传统，在2012年7月6日的第十一届人大常委会上被打破。在十一届人大常委会上，国家正式删除了《预算法》中第四十八条第二款的规定“中央国库业务由中国人民银行经理”，这行规定的删除，直接将多年以来坚持的中国人民银行经理制的国库体制改变成了中国人民银行代理制。两者之间，虽然只有一字之差，但本质上的区别是不言而喻的。因此，国库体制的改变，引发了不同程度的争议，而两种体制对于国库管理而言，谁更合适我国的国庆，是国家领导、国家人民值得深思的问题。
（二）经理国库体制与代理国库体制的区分
在此，我们来对这两种国库体制进行系统的分析。首先，在委托关系方面，传统的经理国库体制下，国家政府直接负责、领导以及监督国库，体现着国家政府与人民银行之间的委托关系。而反之在代理国库体制之下，国库的领导与监督则是由财政部门来负责，体现出的委托关系变为了财政与人民银行之间的关系。因此，经理制国库体制与代理制国库体制在委托关系上有着明显、迥然不同的区别。另外，在国库的职能权限上，传统的经理制国库体制下，国库具有监督、管理的权限，具备了办理政府预算收支业务、监督政府预算的职能，这样的国库职能
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn能有效的对我国政府的预算执行起到监督、促进的作用。而在代理国库体制之下，国库只具备了办理政府预算收支业务的职能，在政府的预算执行上没有起到监督与促进的作用。
三、实行人民银行经理国库体制的必要性分析
（一）促进了货币政策财政政策的协调配合
对于国家的宏观经济政策而言，货币政策、财政政策是其重要的组成部分。要想真正的实现国家宏观经济的目标，就必须加强货币政策和财政政策之间的协调配合。货币政策与财政政策在本质上，都具备了货币调控的职能。虽然在某一些功能上存在着一定的差异，但是不管在财政收入集中、财政之处的运用上都是借助着货币的运动而进行的。都体现出了货币的集中以及货币转移的效果。从此我们可以得出结论，国库资金的流量变化、流向变化会直接对货币政策的实施效果造成伤害，更会对货币政策与财政政策之间的协调配合造成严重的影响。针对这一现象，拥有监督政府预算执行的职责以及监督财政存款的开户与财政库款的支出的管理权限的“人民银行经理国库的体制”，不但能够有效的将政府的预算与国库资金现实的流量和流向保持协调、一致。还能在国库资金流量、流向的变化对执行货币政策的效果上所产生的不利影响得到最大限度的控制，从而有效的促进了货币政策和财政政策之间配合的协调性。
（二）更好的维护国家资金的安全
作为我国的中央银行，人民银行是代表国家依法管理国家金融的银行机构，具备了银行账户的资金清算、支付结算等职能。有效的促进了金融机构与国家财政税务之间的协调关系。另外，有效的实现了在国家预算资金的支出、收纳等方面的严密监督，从而真正的让国家预算资金的高效运作与安全性得到了保障。此外，人民银行经理国库体制的运行，有着对国务院以及人大负责的职能，通过独立的经理国库职能，能够有效的为国家在预算资金的运行上提供良好的环境。最后，作为执法机构，人民银行拥有国家预算资金运作的管理、监督职能，能够全方面严格的执行国家的各项宏观经济调控政策，从而有效的促进中央与地方之间在利益分配关系上公平的处理，实现国家预算资金正常运转的效果。
四、结束语
根据不断的摸索、不断的探究。不管是对于政府收支活动的正确反应而言、还是对于政府预算监督以及各级政府预算收入能够及时的入库而言，经理制国库体制都显示出了巨大的作用。因此，从现实情况出发，要想国库收支决策者和国库收支执行者能够实现相分离的效果，坚持中国人民银行的经理国库体制必然是前提与基础。所以，对于我国的国情而言，人民银行经理国库的体制不应该改变，应该继续坚持走下去。
参考文献：
[1]车安华.试论坚持中国人民银行经理国库体制的必要性[J].金融会计，2013，01：72-74
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn[2]刘贵生.继续明确中国人民银行经理国库的法律表述[J].中国金融，2012，06：33
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