关于城投公司转型与发展的思考10篇关于城投公司转型与发展的思考 城投转型，转什么呢？（一） 自43号文以来，城投的发展经历了2008年“四万亿”政策后的重大转折，进入低谷。十下面是小编为大家整理的关于城投公司转型与发展的思考10篇,供大家参考。
自 43 号文以来，城投的发展经历了 2008 年“四万亿”政策后的重大转折，进入低谷。十九大召开后的中央经济工作会议更是把防范化解风险列为未来三年的三大攻坚任务之首，并明确“重点是防控金融风险”。在此背景下，地方债务风险必须严控，城投发展遭受重大考验，对城投转型的呼声也越来越高。但是，转型，到底转什么呢？各界有意义的讨论很多，但大多聚焦于具体转型路线的探讨。然而，对城投转型的所涉及的体制机制转型却缺少足够关注。本文认为城投所涉及体制机制的转型是支撑城投转型的根本，转型不到位，无论转型走什么出路都将极可能遭遇失败。本文将分三篇重点从认知转型、模式转型、机制转型探讨城投转型。
城投的转型首先是认知转型，这是转型成功与否的关键。这一转型关键反而容易被人忽视，人们往往容易忽视观念的重要性。城投转型能否成功，认知转型是否起到多大的作用不是一件容易论证的事情，但是城投转型的诸多艰难却与认
知转型不到位息息相关，甚至是决定性的。当然，在一些关于城投转型的探讨中，也有很多观点提到要认知转型等，但对是谁的认知要转型、向什么转型、怎么转型等问题阐述不够系统，未做深入探讨。结合城投转型案例研究、城投转型咨询经验来看，毋庸讳言，城投转型就是要领导认知转型，什么领导的认知需要转型？毫无疑问是当地政府领导、国资监管领导、城投领导。
一、政府领导认知转型
政府领导的认知转型着眼点不在于如何看待或支持城投转型，而是要从政府治理观层面转型。十九届四中全会鲜明提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。因此，一直作为政府治理工具（城投的诞生与运作是作为实质政府经济治理工具、技术来执行的）的城投的转型，就必须纳入政府治理体系现代化建设中来考量。
在这种考量中，需要重点思考采取何种治理观，即处理治理能力（效果）与治理工具（技术）之间的关系。对于政府而言，政府治理体系建设的目的在于不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平，形成高治理水平政府。根据现代政府治理体系建设的内在要求以及政府治理实践来看，高水平政府治理能力的形成，不在于拥有多少治理工具、能够管控治理工具到多深，而在于能够让治理工具发挥出多大的治理水平与效用。由此可知，政府并不必要拥有、管控所有治理工具，而应重点关注治理能力提升以及治理效果实现。
因此，作为特殊国企的城投，基于其企业特性（并不是公共机构），尤其在当下转型之中，毫无疑问，城投不应成为政府的直接管控治理工具。城投作为政府治理工具，主要提供的治理技术服务主要为投融资、城市服务运营、产业发展等。这些治理服务的提供对于政府整体治理水平和效果的提升是极为有利的，但政府对城投的直接管控，毫无疑问将破坏城投经营自主性、挫伤积极性，妨碍转型，直接抑制城投治理服务的有效供给。因此，城投转型首先需要政府领导的治理观转型，这对于城投成功转型至关重要。
二、国资监管领导认知转型
大多数地方设立专门国资监管机构的历史都不算太长，主要是从财政局拆分出来，在不少区县，仍与财政局是合署办公的。不少国资监管领导、人员来自财政局等政府单位，对国资监管工作并不是特别熟悉，尤其是本轮国资国企改革中的政策要求。作为政府单位领导，会习惯于按照一般政府单位履行公共管理职责模式开展国资监管工作。国发〔2015〕63 号文明确指出国有资产监管机构职责定位是“作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责”。所谓“出资人职责”就是指“股东职责”，这就要求国资监管机构向国企股东角色转型。
因此，国资监管领导的认知转型就是要从公共管理者思维向企业出资人（股东）思维转型，实现 63 号文所说的“专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权”。国资监管机构作为城投转型的直接决策者，只有国资监管机构领导认知转型到位，以股东思维，才能从“管资本”、优化国资布局的高度帮助城投成功转型。
三、城投领导认知转型
城投领导是城投转型的直接负责人，其认知直接关乎城投转型成败。城投作为特殊国企，一直与政府联系紧密，城投领导大多数来自政府部门，不少是放弃公务员身份进入企业的。不少城投领导对企业管理的认知容易打上政府工作经历烙印，模糊了政府履职与企业经营管理间的差别，自觉或不自觉按照公共管理模式处理企业经营管理工作。在以往政府-城投模式下，城投并不能算作真正的企业，如此认知实属正常。
但在当下，城投正面临生死存亡的转型时刻，亟需领导调整认知。城投领导的认知转型就在于从公务员思维向企业家思维转型。前者思维适用于公共管理组织，后者思维主要运用于企业组织。公共管理组织与企业组织在负责对象、目的、运作机制等方面完全不一样，必须匹配不同的管理认知。根据经济学家熊彼特的说法，企业家是具有“创造性破坏”能
力的人，企业家思维就要能够以创造性破坏方式为客户（政府或其他市场主体）提供产品或服务，从而获得利润。当前城投转型所面临的诸如造血能力不强、偿债压力大、市场竞争力不强等困境，正是需要以创造性破坏思维予以破解，提升企业经营管理效益，更好地实现服务政府治理职能。并且城投转型作为一项持续的工作，尤其需要领导认知实现企业家思维转型，真正将城投作为企业来经营管理，始终保持战略定力，推动转型不停滞。
此外，城投广大员工的认知转型也很重要，是城投转型的直接支撑。但是，城投员工认知转型的深度取决于领导认知转型程度，领导如何认知城投转型，员工便如何对待转型。归根结底，认知转型是领导在城投转型中的首要责任。
需要承认比起资源倾斜、政策支持等举措，认知转型的力量不能够直接给城投转型带来任何直接的助力，但是认知转型的力量却万万不能低估。认知转型固然不能直接推动城投转型，但相信任何城投转型实践者都会同意，缺少领导认知转型，城投转型则往往必定不会成功。
中国没有两个完全一样的城市，所以没有两家完全类似的城投，也没有能够复制的转型路径。2017 年至今，城投转型从共识到急迫，已经成为圈子里炙手可热的话题。几乎所有城投的当家人都在不知疲惫的考察学习、参会交流、求师访友，熟悉转型的方方面面，但具体到自己的城投依然多少觉得下手无力、知易行难。
城投转型本质上是要解决什么问题？要达到什么目标？效果怎么评价？想清这三个问题才能够执一而论全局，发现最优路径。
01 理解本质
城投转型本质其实就是做回企业应有的样子，所谓企业应有的样子就是在市场中赚取市场化利润。在市场经济条件下，现在或可预见的未来能赚取市场化净利润是衡量企业存
在的唯一价值判断，而绝大多数的城投都是巨额亏损状态。转型的唯一目标就是扭亏为盈，近期是显著减少亏损额，这应该是判断我们的转型是否真正有效的唯一标准。市场化净利润应也应作为城投内部衡量下属子公司市场化改革最核心指标，应占到 50%甚至更高比重。城投转型工作如果达不到改善利润的目的就不是真正的转型，中长期将不得不面对更艰难的债务难题。中长期来看，土地将难以作为平衡债务的筹码，财政资金更不能期待，归根接地只能靠自己赚取利润。
02 做到三个回归
城投做回企业应有的样子要从三个方面努力：
生存回归利润。尽快转变思路，要以能否快速扩大市场化利润为标准对转型工作进行排序，务必做到一针见血。城投应调整架构，构建母公司的资本层，二级公司的资产层和三级及以下子公司的经营层，经营层是最直接的利润单位。集团对经营层公司强化考核，如利润水平得不到持续改善要果断采取措施，让利润与其生存关联；对资本层和资产层企业要加大力度降本增效。具体到业务而言，城投一定要优先在提升经营城市资产能力方面下苦功夫，该领域还存在很大
提升空间。只有具备了优秀的资产经营能力，才有可能经营好我们的城市，才能赚取更稳定更长久更有价值的利润。二十多年来，简单的事情已经做完了，剩下的事都很艰难。
发展回归产业。长远来看，城投的基业长青来源于对城市产业的培育和投资。但是对欠发达地区城投而言，目前发展产业难度在加大，具体表现为区域之间产业发展态势在加速分化，虹吸效应越发明显，强者更强弱者更弱；对于发达地区城投而言，由于不是所在城市一家独大的企业且定位不包括发展产业，往往难以在产业领域大有作为。城投发展产业切忌盲目高大上，务必仔细考量区域总体定位、城市产业结构、城镇化、城市人口数量结构变化、基建阶段、财政实力、城投融资能力等因素，一定要把能否赚取中长期利润是核心依据，我们应该明白政府主要领导总是在换但城投永远都在那里。
机制回归市场。市场化的企业内部管理机制是围绕赚取市场化利润建立起来的，对城投而言首先要改革激励机制，激励机制要覆盖利润的创造、集团内部流转和分配等各环节。当前的国企改革政策已经给予足够操作空间，城投完全可以优先在三级子公司层面建立具有市场竞争力的激励机制。城投一定要抓住现在的绝佳政策时间窗口步子迈的大一点，能
混就混能员工持股就员工持股。在市场竞争中，企业家精神是最宝贵的财富，其实城投机制改革也是在激发下属企业的企业家精神，城投要做我们城市的人才成就其事业的赋能平台。在改革中，城投当家人多数是政府部门成长起来的，应继续在把握政策、处理政企关系和掌舵集团大方向等领域担当责任，然后以市场化机制为保障，把赚钱的事情交给下属公司的同事。
03 全篇谋局、点上突破
中国政府习惯的做事方式是顶层设计、试点先行再全面铺开。城投的股东是政府，同样需要采取此稳妥策略。
城投转型是在变革一个横跨政企的利益体系，只有在上层完成全局思考和谋划才有可能避免改革工作倒退。在完成全局谋划后，务必聚集优质资源在某个三级子公司进行发力，极显著增加其利润率水平，以点上的重大突破来验证转型方案的可靠性。以事实为依据，再来推动更深层次的变革的阻力会明显降低。这个试点只许成功不许失败。
总结来看，城投转型其实绝不是高大上的谋划，恰恰相
反是紧盯市场化利润的日复一日的坚持。真正可以落地转型方案绝对不是找个全新领域创造奇迹，而是重新认识我们现有的资源和能力，重新认识我们所在的城市，然后以响应市场为牵引重新作出价值排列。转型方案落实在同事的工作中，除了个别岗位需要作出重大调整外，对绝大多数员工来说应该不过是熟悉工作的再组合，如果是全新的工作注定难有成效。
今年依然是不平静的一年，无论是外部环境还是宏观政策，都发生了很大的变化。在许多根本性的东西在起变化之后，城投的发展逻辑也在悄然改变：
政企脱钩，代建退潮 从过去十几年的经验看，地方城投是政府的“马甲”，也非常类似于一个企业性质的政府部门；使得地方城投的发展与地方财政与经济高度挂钩。城投的主要业务也来自于地方政府在基础设施与公共服务领域的需求，使得城投的核心业务是“政府代建”，即替代地方政府进行投资建设，地方财政再对城投进行“输血”，以此形成资金循环。在这样的逻辑下，金融机构在评价城投时，自然把地方经济与财政数据列为首位，用地方政府信用去评价城投资信。
但随着改革的持续，财政系统开始严防政府隐性债务，既要求地方政府投资项目必须“先有预算、再有投资”，又要求地方财政与城投进行脱钩。这使得城投的传统定位与业务模式都受到了较大的冲击，在地方政府预算有限的情况下，代建业务的规模将大幅缩小，城投债务也不再和政府债务划等号。
尤其是在 15 号文之后，除借新还旧的债务之外，新增投资均已界定为企业投资项目；地方财政也正在普遍面临财政收入增速放缓、财政资金紧张的境况。这就使得城投的代建业务将面临退潮，不再成为城投业务的主要领域；并且地方财政也不再能够为城投提供输血支撑，地方经济与财政数据也不再与城投有直接关联。
地产迭代，城投补位 在代建业务出现萎缩后，许多地方城投开始把土地业务作为城投发展的核心之一。一方面这是由于一级开发的特殊性，既不能完全市场化，但也不能完全靠政府性基金运作；另一方面也是因为土地开发本身能够获得相当的利润，能够作为城投发展的主要业务之一。
在近期地产市场发生天翻地覆的变化之后，由于土地出让市场的相对停滞，城投在土地一级开发方面的资金回收也会面临一项短期困难，但从长期来看，却有较为乐观的预期，城投在此方面大有可为。
当房地产开始回归本源、“房住不炒”，那么未来城镇化过程中的地产开发以及城市居住环境的改善，都将偏
向公益性投资；尤其是长期的租赁型保障房，并不受房地产企业的欢迎，国资与城投才是这个领域的主力军。
加上基建领域开始推进市场化，要求以市场化收益来偿还投入，那么日渐公益化的住房业务自然而然的与基础设施、公共服务建设结合起来。就像近期各地陆续在推广的城市更新模式一样，未来城投们将进一步扩大在城建业务中的参与面，将一地土地开发、二级土地开发、既有建筑修缮改造和基础设施提升进行结合，在项目收益自平衡的基础上进行统筹开发。
这意味着地产行业的变化，反而是城投新一轮发展、化解当前债务风险的良好契机；尤其是一批高杠杆地产企业倒下之后，空缺的生态位将归属城投所有。
投资产业，共享红利 城投当前的债务问题是市场颇为关注的重点，即使多次“以时间换空间”，但债务问题终究还是需要解决；但如何去解决，一直困扰着许多地方。
从现实情况看，城投的问题固然要从发展中求解，但如何分享、参与到地方发展中去，才是最终能够获得红利
的关键。除部分地区仍然有一波城镇化发展红利、地方城投可以通过土地与地产业务进行转型之外，更多的地区则已经进入了产业发展的时代，城投必须参与到产业投资中去，才能以各种途径来获得发展红利。
因此，未来地方城投与产投间的界限必然将日益模糊，地方城投会越来越多的出现在产业投资基金的新闻中；随着经济周期的变化与新动能的建立，参与产业投资的地方城投也将更多的分享到区域投资应得的回报，解决沉重的债务问题。
**是中国青铜文化的发祥地，一直以来是**的工业重镇。由于过去滥采滥挖，生态环境一度破坏十分严重。随着经济发展和社会进步，群众对环境的需求不断提高，拥有天蓝、地绿、水净的美丽家园，已成为越来越多群众的强烈生活需求。面临资源枯竭和生态环境破坏严重的现状，**街道牢固树立“生态优先、绿色发展”理念，始终将生态环境保护利用作为高质量跨越发展的基础，全面深化生态文明建设，发展绿色经济，以绿为“底”绘就经济社会发展新图景。为进一步明确绿色转型发展思路和方向，我从**街道经济社会发展基本情况，实施绿色转型发展存在的主要问题，实施绿色转型发展的方法途径等方面进行了调查研究。
一、**街道经济社会发展基本情况 **街道位于**市城区西南部，下辖 41 个村、6 个社区，国土面积 163平方公里，总人口近 13 万人，是大治市面积最大、人口最多、经济最活跃的乡镇（街道）。境内金、银、铜、铁、钼、硫、硅、方解石、石灰石等金属、非金属资源十分丰富，黄金、白银储量居湖北省之最，素有“百里黄金地、江南聚宝盆”的美誉。大金省道、河金省道、106 国道、大广高速、蕲嘉高速、武阳高速、武九铁路、高铁南路纵贯全境，长江黄金水道、顺丰国际机场近在咫尺，四通八达的公路、铁路、航运、航空形成立体化交通网络，辐射省内外。有色铜绿山矿、湖北三鑫金铜有限公司等国有企业享誉全国，新冶特钢、华鑫钢铁、兴冶矿业等私营企业闪耀湖北，非金属、现代物流、乡村旅游等新兴产业蓬勃兴起，年工业生产总值超百亿元，税收超 8 亿元。近年来，**街道牢固树立“绿水青山就是金山银山”、“绿色决定生死”的理念，把生态建设在最突出的位
置，断臂求生，摒弃灰色，拒绝以资源消耗、环境污染为代价的传统发展模式，扎实开展生态整治、修复、升级三大工程，先后依法取缔“五小企业”近 400 家，关停高耗能露天矿山企业 10 余家，完成工矿废弃地复垦 3000 余亩，全面启动开山塘口生态修复治理 16 处，以传统产业升级改造和生态环境卫生修复治理为抓手，积极推进绿色转型高质量发展**。2019年，**街道完成规上工业总产值 85.45亿元、固定资产投资 45.42亿元、限额以上商贸业 24021 万元、财政总收人 84138 万元、外贸出口1000 万美元、工业小进规 4 个、批零业进规 5 个、服务业进规 3 个。经济运行呈现稳中有进、进中向优发展态势。
二、**街道实施绿色转型发展存在的主要问题 一是结构不优。**经济长期以来过于依赖传统钢铁、建材产业，经济受市场行情影响较大。工业产值占比达 85％以上，一、二、三产业发展不够协调。因距**城区较近，商贸业、服务业不够发达。
二是规划不明。实施绿色转型发展必须坚持规划先行，因地制宜，把绿色转型与经济社会发展规划、农业和旅游业发展规划、文化特色产业相衔接，有序推进，做到传统产业技改升级与生态环境保护相结合。凸现可持续发展。
三是投入不足。实施绿色转型发展，无论是基础设施建设。还是生态环境修复治理都要投人资金，如果缺乏上级政策、项目资金支持，投人明显不足。四是机制不全。实施绿色转型发展，在工作机制上要有鲜明导同要坚持一张蓝图绘到底。五是生态不佳。**是资源大镇，国企、央企、民企达十多家，由于长期过渡开采，环境污染严重。目前，我处正在治理的开山塘口就有 16 家，**生态环境修复治理任务繁重。六是特色不亮。我处门楼黄桃、平原葡萄、港岭药材虽有一定规模和特色，产业化程度较低，发展还不平衡，群众发展农业的积极性不高，创新发展
意识不强，特色品牌不够响亮。
三、**街道实施绿色转型发展的几点思路 一要着カ打造传统产业升级改造绿色发展示范区。**是传统产业聚集地，传统产业也是**的最大优势，要发挥优势，补齐短板，坚持经济发展与环境保护并重，通过传统产业升级改造，把黑色做成绿色，恒低端做成高端，把企业打造在景区，实现经济建设和生态建设协调发展。
二要着力打造鄂东乡村旅游示范区。通过开山塘口治理，刘金线、马四线刷黑，**生态环境和基础设施不断改善。依托铜绿山古铜矿遗址、**生态园、黄坪山森林公园、上冯景区、姜桥、门楼等传统古村落，以及门楼黄桃和平原葡萄水果采摘，从资源禀赋来讲，**发展乡村旅游大有可为、大有作为。
三要着力打造鄂东森林养生和慢生活休闲体验区。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，全面完成开山塘口生态修复治理工程，持续深人推进“绿满**”行动，投人 1000 万元，高标准实施刘金线、马四线两边环境整治工程，在补齐生态和环境短板的同时，充分发挥铜绿山古铜矿遗址、**生态园、上冯“九古奇村”、龙角山、黄坪山等人文和自然资源优势，着力鄂东打造森林养生和慢生活休闲体验区。
四要着力打造黄石镇域经济创断发展排水头兵。要在做大做强、做好做优传统产业的同时，大力发展现代物流、新型材料、文化旅游等新兴产业，争取通过三年努力，确保财政收人赶上目前阳新县水平。要以工哺农，以农促工，大力实施乡村振兴战略，稳定提高群众就业和收人水平，将经济发展“总量”转化为群众收人“增量”，确保群众得利益、得实惠，不断提高生活幸福指数，打造黄石镇域经济创新发展排水头兵。
四、**街道实施绿色转型发展的主要措施 一要抓经济含“技”量。全力支持新冶特钢、华鑫钢铁、成美建材
等传统产业技改升级，实现产品迈向中高端。今年要加快推进新冶特钢二期项目建设，力争年底建成投产，为我处财政总收人突破 10 亿提供强力支撑。
二要抓经济含“金”量。加大铜绿山古铜矿遗址保护、宣传、包装、开发工作力度，全力支持和融人铜绿山大遗址公园和青铜小镇建设，擦亮青铜文化这张“金”字招牌，推动青铜文化大发展、大繁荣。以青铜小镇建设为平台，支持和引导辖区内 100 多个从事矿物宝石收藏和交易的专业人士抱团发展，打造一个具有青铜文化特色的产业集群，推动青铜文化产业发展。
三要抓经济含“新”量。要全力支持劲牌（海虹）物流园项目建设，充分发挥物流园的辐射引领作用，带动**物流业、服务业发展。
四要抓经济含“绿”量。以上冯村为龙头，着力打造鹿耳山、龙角山、黄坪山“三山”森林公园，带动沿线 10 多个村大力发展生态旅游、养生养老产业，实现一二三产业协调发展。面临资源枯竭和生态环境破坏严重的现状，**街道将牢固树立“生态优先、绿色发展”理念，始终将生态环境保护利用作为高质量跨越发展的基础，全面深化生态文明建设，发展生态经济，以绿为“底”绘就经济社会发展新图景。（作者系**街道党工委书记）
在严监管政策下，城投公司以政府信用、财政兜底为核心的传统融投资模式已经走到了尽头。传统融投资模式下，城投公司跟地方政府政企不分，承担替政府融资的职能，地方政府对城投公司债务提供隐性担保，为地方政府带来了巨大的潜在债务风险，从而引起了广泛的关注。
更重要的是，在严监管政策下，金融机构对城投公司的融资业务越来越谨慎，城投债的要求也越来越高，城投公司债务负担过重，资本性投入不足，资产负债率增长较快，并且项目经营缺少现金收入，继续增加债务难度很大，很多城投公司触碰到融资天花板，陷入到借新还旧的循环中，无力支撑越来越大的新项目融资需求。
但地方政府对城投公司的期望很高，绝不会容忍失去融资能力的城投公司存在。因此，很多地方政府推动城投公司进行平台转型、市场化发展，以提高资产规模、改善资产结构，降低资产负债率，重塑业务布局，增强经营效益、期望打破融资天花板。
这种转型也会陷入存量债务陷阱中。很多城投公司转型陷
入历史债务包袱之中，总是想办法处理存量债务。但实际上，没有融资能力、没有经营能力，简单说没有钱，存量债务不可能解决。因此，化解和偿还存量债务必须要本着“增量调节存量”、“以时间换规模”的原则，逐步消化。
显而易见，融投资才是关键。平台公司转型升级，要以市场化方式重塑政企关系，要做好战略规划、重组整合、四资（资源、资产、资本、资金）注入、现代企业制度建设。但这一切的核心和出发点，都是围绕着城投公司的融投资模式展开的。简单说，城投公司市场化转型升级的出发点和立足点都应该是将传统的以政府信用为基础的融投资模式转型为市场化的以企业信用为基础的融投资模式。
0 01 1
城投公司的三大战略责任
城投公司体现谁的意志，应该维护谁的根本利益？这是一个根本性问题，也是所有城投公司都必须要思考的。
显然，从法律上讲，城投公司的股东是地方政府（或地方政府授权的国资监管机构）。因此，城投公司必须要维护出资人的利益，地方政府按照《公司法》及相关法律法规
依法行使股东权利、维护股东利益。而从发展上来说，城投公司生存发展所需要的资源、资本等都来自于地方政府。
从上面的分析就可以清晰的看出，城投公司的发展离不开地方政府，虽然城投公司有客户、供应商、管理层、职工等利益相关方，但地方政府才是最大的利益相关方。
那么，地方政府的诉求是什么呢？或者说地方政府希望城投公司为出资人创造什么价值？更多的收入？更高的利润？更好的国有资产保值增值能力？ 一条红线就是不能增加隐性债务。所以城投公司一定要从政府的信用背书转移到城投公司的自身保障能力上来。在有效防范地方政府隐性债务和金融风险的同时，完成地方政府的融资投资任务，实现市场化的平衡，达到“借的来、还得上”和无负担发展的效果。
当然，更重要的是，城投公司要承担起对地方政府的责任。城投必须要讲三大责任：政治责任、社会责任、经济责任。在这块我们得记住，城投公司不是一般国有企业，而是特定功能的国有企业。它的特定功能是实现地方政府在城市发展、产业发展上的开发建设、运营服务需求，主要是通过城投公司的融资、投资来实现。而显然，地方政府是不会算小账，而是算大账的，不会拘泥于一家企业的经营得失，而是看整个区域经济社会的可持续、协调发展。从这个意义上说，地方政府衡量城投公司是否有价值，不仅从
企业本身看，还会从企业给区域经济创造的价值（如 GDP提升、城市公共服务水平提升、营商环境改善等）。因此，地方政府在城投公司的政治责任、社会责任、经济责任中更强调政治责任，就是城投公司必须要无条件围绕区域经济社会发展谋篇布局，贯彻地方政府的意志与战略部署。也正因为要承担政治责任、社会责任，城投公司必须要讲经济责任。简单说就是：没有物质基础，拿什么去拯救地球？
0 02 2
城投公司的“ 1+4” 功能
所以讲经济责任，城投公司就必须要有经济功能。从地方政府对城投公司的需求来说，地方政府是要城投公司承担“1+4”的复合功能。
所谓的“1”是指融资功能。
对城投公司来说，融资功能始终是城投公司的首要功能，融资能力强弱是判断城投公司价值高低的标尺。怎么融资？显然地方政府是不能背书了，必须要以企业信用为基础来增信、拓展融资渠道、增强融资能力。因此，城投公司的融资是必须要市场化的，要考虑融资金额、融资结构、融资成本、融资风险以及融资的使用等各种要素，将融资做
成专业的事，从以银行贷款的间接融资为主不断优化，增加直接融资的比例。直接融资要从债券融资为主逐步增加股权融资的比例，加快进入多层次资本市场。
所谓的“4”是 4 个专业的投资领域。城市投资建设、产业投资孵化、招商引资、乡村振兴及城乡融合。显然，地方政府更需要的不是单一的城市基础设施投资建设商、城市运营商，而是以产城融合、城乡融合为目标的多维度、多功能城投公司。
第一，新型城镇化投资运营商。城投公司根植于区域的城市建设与运营，承担城市基础设施建设、城市资源运营、片区开发建设、棚户区改造、园区开发建设运营、标准化厂房建设等工作。这个是地方政府天然要求城投公司具备的功能。这个领域城投公司可以平衡公益性业务和市场化业务，在承担大量公益性项目的同时谋划项目、包装项目，在基础配套建设、一级土地整理、商住地产、产业地产等领域获得收益。同时，作为新型城镇化投资运营商，城投公司要立足片区开发，综合承担城市更新工作，引入社会资本，充分发挥自身的优势加快发展。
。
第二，特色产业投资服务商。城投公司围绕区域重点产业，充分发挥国有企业的引领作用，聚集资本、技术、人才等全要素，对区域的产业进行招商、投资、运营，创造良好的营商环境，助力产业要素聚合与产业链打造。切记，投
资服务不是直接上手去做。城投公司不具备直接经营实体企业的机制、人才、经验、产业资源等优势，因此不要做实体化经营，直接操盘，而应该以资本为手段做创业投资与孵化。要发挥国有资本的引领与带动作用，坚持市场化运作，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级。
第三，招商引资平台。城投公司通过市场化模式推动产业聚集，打造完善的产业链、供应链，通过提供信息化、财务、咨询、人力资源等各项高水平服务，保障入驻企业的顺利持续经营。显然 ，城投公司不仅要在基础设施、产业园区、标准化厂房等硬件上下功夫，还要在招商引资、产业导入、人才培引、效率提升等服务于营商软环境建设软件上下功夫，并按照地方政府的产业政策与招商引资政策，与地方政府招商部门配合，承担招商引资任务。
第四，乡村振兴与城乡融合发展平台。强化城投公司在乡村振兴中的社会责任与市场主体的作用，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，积极推动涉农项目落地、特色农业产业发展。尤其是城投公司在基础设施建设、产业项目谋划落地、城乡融合发展上抓机遇，以市场化方式推动乡村振兴与城乡融合发展。
0 03 3
以融投资模式为核心重构城投公司的经营结构
显然，城投公司的市场化融投资模式不是凭空而来的，不是靠政府背书而来的，而是以经营结构的重构，经营效益、效率提升为核心而重塑打造的。因此，城投公司推动平台公司转型和市场化发展的核心也就是：打造市场化的融投资模式，推动资源资产化、资产资本化、资本证券化，从而打造资源——资产——资本——资金的良性循环。
为此，城投公司在推动资产、业务重组整合时要切记不能摊大饼，为规模而重组、为暂时的现金流而重组，而应该着眼于短期结构改善与长期经营效益的可持续为目标，扎实推动重组整合，不盲目做业务增项，不盲目将没有经营价值的资产装进来。
因此，城投公司在充分考虑隐性债务对融资能力影响的前提下，要集中全力推动城投公司增信，做大资产与收入 对平台公司进行四资注入（资产、资本、资源、资金），特别是注土地、注特许经营权、注资产、注股权，在不违规的情况下，把区域最优质的经营性资产都往里注，把账面资产做大、把并表收入做大。
要给予平台公司合理收益，为城投公司成长奠定基础。在针对城投公司的代建费用、投资回报、特许经营收入等方
面，在遵循市场化规律的前提下，给予平台公司更好的收益来源，支撑平台公司实现更高的利润，以此形成的利税也将在政府报表中得以展现。
城投公司要特别注意现金流问题。要注意经营收入与现金流应该匹配，避免有收入没有收入资金的情况、公司经营有利润但没现金流的情况。要避免应收款虚高。要减少向其他单位（无股权关系）直接资金输送，改善经营性现金净流量。
公益类与市场类业务必须要平衡。要策划产业自平衡项目，实现城投公司造血和自我成长。平台公司应主动策划产业项目来实现自我造血。即：以基建+资源补偿（可变现资源、土地、地产、资源产业等）的自平衡方式策划投资项目，实现资产与收入的进一步提升，同步获得收益；围绕主导产业规划进行产业的先期孵化和培育，探索特色产业+融合发展的模式，在取得市场化收益的同时，履行产业引导功能，带动区域产业发展。
主要内容
曾经重庆“ 八大投” 之一的能投申请破产重整。2022 年 4月 11 日，重庆市能源投资集团有限公司（以下简称“重庆能投”）及其子公司等 16 家企业，以已具备破产原因但具有重整价值及可行性为由，分别向重庆市第五中级人民法院申请破产重整，并同时提出预重整申请。重庆能投系重庆“八大投”之一，自 2002 年起为发展地方经济、化解地方债务重庆城投公司经历了两轮大整合， 重庆能投已转型成经营性国企。
中证鹏元认为，虽然市场对重庆能投的破产早有预期，但省级国企的破产仍可能会对当地融资环境造成一定影响。在化债的大背景下， 城投平台转型为经营性国企是大势所趋，重庆能投的破产削弱了经营性国企的信仰。在城投转型为经营性国企的进程中，重庆能投不会是孤例， 投资者需要更多关注企业的实际经营情况及地方政府的管理水平、市场意识与发展理念。
从政策导向看，清退无偿债能力平台也是题中应有之义。
2018 年 9 月，中央提出对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算；2021年4月，中央重提城投破产，多省发文响应。政府打破城投刚兑的态度进一步强化，短期来看，出于维稳考虑城投主动打破刚兑意愿较低，但经营性国企破产已拉开序幕；长期来看，打破城投刚兑已是箭在弦上。
"
2022 年 4 月 11 日，重庆市 16 家国有企业以已具备破产原因但具有重整价值及可行性为由，分别向重庆市第五中级人民法院申请破产重整，并同时提出预重整申请。目前重庆能投正在形成重整方案，预重整是否被法院备案登记、重整是否被法院受理尚存在不确定性。
根据 Wind 数据，截至 2021 年 6 月末，重庆能投总资产824.73 亿，2020 年全年净利润亏损达 18.18 亿，2021 年上半年亏损2亿，资产负债率为73.65%。根据企业预警通数据，截至 2021 年 6 月末重庆能投有息债务 226.71 亿元，长期债务 192.1 亿元，其中银行借款 7 笔、融资租赁 17 笔，目前重庆能投无存续债券。
一、重庆能投的演变史与重庆市隐债发展史高度相关
随着隐债积累及化解政策的逐步推进，重庆能投完成了组建、产业化转型、破产重整的演变，演变路径与隐债发展高度相关
2001 年黄奇帆入渝，着手整合政府资产，自 2002 年起重庆市逐步形成“8+1”格局，即“重庆八大投”——建设（后为能投）、城投、地产、高发司、开投、高投（后为交旅）、水投、水务八大政府性投资集团和提供融资整合支持的重庆渝富资产经营管理集团有限公司。2000-2010 年，重庆市 GDP从 1,791 亿元增长至 7,925.58 亿元，财政收入从 87.24 亿元增长至 952.07 亿元，但债务规模也持续扩大。
2005 年，重庆开始城投转型的试水，建投合并重庆煤炭集团和重庆燃气集团组建重庆能投，借助电力市场化改革的机会，转型为煤电气等领域的经营性国企。
2010 年 6 月 10 日，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号），各部委出台了一系列文件，开始规范融资平台的债务约束和转型。2012 年起，重庆“八大投”转为“五大投”，此次转型目标除兼并重组、降低债务、提高运营效率外，更重要的是调
整产业结构，将城市基础设施占比降到 30%，提高工业服务业的发展，同时引导民营经济集群发展，从而提供当地经济发展质量、解决隐债问题。
2014 年 9 月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43 号）文件，政府与融资平台间的债务首次清晰。重庆市通过发行置换债券、出让土地、政府购买服务、PPP 模式化解债务，但实质上只实现了不计债务额度、展期支付，最终仍然需要财政、平台偿还。
2020 年底，重庆政府关停了重庆市全部煤矿，重庆能投旗下 14 个煤矿实施关闭退出，核定淘汰煤炭产能共计 1150万吨/年，完成时间原则上为 2021 年 6 月底，重庆能投融资直接受创。2021 年 3 月 1 日，重庆能投向公司债委会致“重大事项报送函”称，当日到期的平安银行银行承兑汇票和浙商银行信用证无资金归还，已形成违约，涉及金额共 9.15 亿元。
2022 年 4 月 11 日，重庆能投为妥善化解债务风险，向法院申请重整。
二、城投转型的隐忧 ：向经营性国企转型之路困难重重，重庆能投不会是孤例
市场关心重庆能投是否会成为下一个“永煤”。从重庆能投的动作来看，其申请进行的是破产重整而非破产清算，虽然破产清算与重整都是在企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情况下启动的，但破产重整的前提是法人企业仍有挽救的希望，并
获得各方利害关系人的协商同意。
且有永煤事件影响河南省的城投融资、青投违约影响青海省融资的前车之鉴，重庆市做为中西部地区唯一的直辖市，面临大规模的基础设施建设资金需求、巨量存量债务滚动需求及化债需求，对自身融资环境的重视不言而喻，出现逃废债的概率微乎其微。但重庆能投系重庆市重要的省级国企，突然破产重整，对当地的融资环境或造成一定程度的冲击。
对于城投转型的经营性国企而言，市场的信仰进一步弱化。为了化解隐性债务、发展当地经济，重庆能投经历了从城投公司到经营性国企的转变，在化债进程中城投公司从融资平台向经营性国企转变是大势所趋。对于此类经营性国企而言，由于业务模式发生了改变，城投信仰无法延续，重庆能投的破产更是进一步削弱了国企信仰。
重庆能投的转型之路是整个城投行业的发展缩影，标志着由过去的“资本型”增长转向“运营型”增长，“资本型”增长更多依靠的是时代红利，而“运营型”增长除了基于现
有产业外，则更依赖于地方政府的管理水平、市场意识与发展理念，即使是重庆能投这样当地唯一省级投资煤炭、燃气、电力等能源核心产业的专业投资公司，也会因经营不善而申请破产，在未来城投平台转型进程中，相信重庆能投不会是孤例。
三、政策动态：清退无偿债能力平台也是题中应有之义
2018 年 9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。2021 年 4 月，国务院公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》【国发〔2021〕5 号】提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，多省份沿用此表述。
当前城投非标违约已经常态化，中央及各地方政府重提城投破产重组或清算，并强调切断政府与城投的新增债务联系，强化打破城投刚兑的态度。同时，文件提出推动城投业务转型，意在增强城投自身造血能力，通过业务与政府的切断进一步切断债务联系。短期来看，考虑到城投公司破产对市场的巨大冲击及维护稳定的必要性，城投公司主动打破刚兑的意愿较低，但经营性国企破产已拉开序幕；长期来看，
为了打破政府兜底的幻觉，未来可能出现真正意义上的城投公司破产重整乃至破产清算。
综合来看，重庆能投向经营性国企的转型以及申请破产重组，都是符合政策导向的选择，这是给投资者们上的一课，也是给正在转型或准备转型的城投公司及地方政府上的一课。
黎文思 随着经济增速放缓，城投公司城建投资力度收紧，项目开发进程放缓，。
所产生的影响值得重视。城投公司是由地方政府设立且承担政府投资项目和融资功能的独立国有法人企业，在地方上起着促进地方经济与产业发展的重要作用。随着市场环境的变化、国家对地方政府债务情况的控制，城投公司逐步显现出相应问题。针对亟待解决的问题积极思考，探究城投公司的发展与转型道路，从问题中找到优化的方法，才能帮助城投公司实现自我转变，使其更加迎合新时期的发展。
城市建设投资公司简称城投公司，1 1991 年上海率先成立城投公司，城投公司正式面世。城投公司是全国各大城市政府投资融资平台，承担着相应的政府职能，属于较为特殊的市场经营体。与传统公司或企业最大的不同之处在于：大部分城投公司是不具备市场化盈利能力或市场化盈利能力较弱的。传统企业强调以盈利为核心，而不少城投公司则是通过政府补贴的方式实现盈利，这就与许多传统公司的核心目的存在本质上的差异。在自身盈利条件不充分的前提下，要想实现良好的发展，致力于优化内部问题积极进行转型是城投公司的必经之路。在转型道路上，城投工作受政府投资融资影响，资产质量容易存在瑕疵，这也在很大程度上影响了城投公司通过资产的运营管理来获得更多收益以实现良性转型发展的可能性。在现实情况下充分认识到当下城投公司体现出的问题，着重思考在转型上存在的阻碍，将各种问题与阻碍进行针对性分析，探究转型的发展方向，在做好充分思考后将可实施的办法落实到日常工作中来，力求通过发现问题、解决问题、促进转型的方式帮助城投公司实现自我升级。当然，在针对城投公司转型道路的思考上，不能停留在表面。通过结合城投公司的特殊性和
相对优势，基于城投公司的特点找到问题并予以解决，这样才能促进城投公司实现良性且可持续的发展。
一、城投公司特点解析 （一）城投公司对政府有较重的依赖性 成立城投公司的核心是帮助地方政府开展公益性或半公益性的业务，比如城市基础设施建设、土 地开发整理、水电煤气供应、大棚改造等。在这一过程中，城投公司承担融资职能，帮助政府获得融资。但在实际运作的过程中，地方政府并不注重城投平台的盈利能力，而注重的是在业务的不断发展中实现公司规模扩张，从而以更低的成本进行融资。与国有企业相比，城投公司与国有企业的实际控制人都是政府，但国有企业是以盈利为目的，而城投公司则更加依赖地方政府的加持。这就导致了两者之间的关注点实现了偏移。针对国企，我们会更加关注企业的现金流状况和盈利情况，而城投则会更加注重对所属区域的财力赋予更大权重。这就表示，对于更加依赖政府的城投公司而言，一旦发生问题，就容易促使投资者对整个区域政府态度发生转变，从而出现以区域为单位的系统性风险。
（二）城投业务盈利能力相对有限 城投业务大部分属于公益性业务，行业盈利能力普遍较弱。在投资数额巨大的前提下，城投的资金回收时间却普遍较长。与一般工商类企业相比，城投公司因为所涉及的项目一般是民生工程或基本建设类项目，所以所涉及的规模往往较其他企业更大，规模大且限期长的特点导致城投无法向其他企业一样实现短期收益具象化。并且，受项目特殊类型的限制，城投的盈利情况也相对较弱。
二、城投公司转型现状及相应误区 城投 公司在某些方面上来讲，充当着实现政府融资工具的角色，由此
可得，城投公司的经营管理与盈利能力受政府因素的影响较大。城投公司要想实现积极转型，部分人员认为只要顺利脱离政府的限制就是进入了发展的重要转折点。因此，基于此想法，要想脱离政府的限制，主要实施的转型道路大致可分为两种。一种是参考国企改革的要求进行内部重组，从融资平台的身份转变为一般性国有公司。大部分人员会认为，一旦城投公司成为了普通性质的国有公司，这样就脱离了政府这一控制人的限制，所产生的相应局限和相关问题也就能迎刃而解。这种转型方式是将自身的政府公益性性质过渡到普通经营性性质上来，实现政府性朝着一般公司性质的转变。另一种转型道路是剥离原先承接的债务，成为一个单独的实体。在部门下只承接公益类的项目，而不代表政府举债。不管哪种转型方式，其目的都是弱化对政府的依赖性，把政府的信用剥离出去。但将城投公司所转型的方向简单地理解为纯粹市场化是不正确的。转型下对资产进行重组、调整组织结构、转变发展规划都是实现顺利转型的一系列尝试，并不等于一旦实施上述单一内容，与政府脱钩就完成了转型。这是因为受城投公司特殊性质决定，城投的转型不能盲目摆脱政府，正确的方式是围绕其核心定位，找到市场和项目的结合点，以此对日常工作进行优化，并且结合创新的机制承接相应职责，促使产业发展布局實现优化，最终达到政企双赢的局面。
三、城投公司存在的问题 （一）债务规模变大导致偿债压力变大 随着城投公司所涉及项目逐步变多、项目进程逐步推进，城投公司所。
涉及的债务规模也不断变大。债务规模的加大意味着有更多的债务等待被偿还，但城投公司的普遍盈利能力较弱，偿还债务的周期较长以及资金的流动性较弱。当城投公司偿债能力与实际债务之间失去平衡
时，容易引发振幅流动性危机和支付危机出现。并且，受债务规模影响，城投公司还存在债务负担过重、融资渠道受阻、偿债压力变大的问题。上述问题就像是个恶性循环，一旦城投公司债务规模变大，债务的负担势必会加重。一方面，过大的负担会影响城投公司的项目进程和日常运营管理，导致部分项目无法按期交付。另一方面，若负担债务过重，融资势必会受到相应阻碍。因为过高的资产负债率无法满足融资方的风控要求，且融资方出于对资金风险的管控，也将规避或尽可能减少与偿债能力出现问题的城投合作。此情形下，城投公司会呈现较大的压力，于实现转型获得良性发展有害无益。
（二）资产问题显著 城投公司普遍资产量不高，优质资产较少。这是因为城投公司所涉及项目大部分是以公益或半公益为目的的，非经营资产越来越多，自然经营性质的资产涉及就相应较少。以盈利为目的来做衡量，优质资产势必要给公司或企业带来相应的资金支持，而在这方面城投公司的资产情况是相反的。并且，城投公司所承接项目大多是为政府服务的，受政府影响，城投公司往往缺乏核心资产。核心资产的缺失会导致城投公司的资产收益较低，流动性差，经营能力无法实现独立且没有自主处置权。在缺乏独立的情况下，城投公司容易欠缺独立的经营能力，其投资方向也不甚明确，这对实现经营能力的提升会产生较大的阻碍。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1 （三）业务结构单一 城投公司主要业务大多是帮助政府完成地方基础设施建设，以基础建设为核心的业务结构相对单一甚至是单薄，若始终以委托代建为主展开相应业务，所涉及的业务类型可能就会因为委托代建的限制形成单一化局面。也就是说，城投公司受委托代建的影响，业务获取较为被
动，获取的业务类型也会受委托代建业务相对固定的限制，呈现出结构单一化的特点。受限于单一的业务结构，城投公司要想实现转型、扩展更多可涉及的业务，其支撑力和相关经验则相对薄弱，难以在激烈的市场竞争中产生优势。
四、城投公司转型所面临的瓶颈及解决方向 （一）市场化业务不足需积极扩充市场 。
城投公司容易因为较高的债务风险限制自身资金运作。良性的资金运作是企业获得发展的前提条件，将此作为城投公司转型成功的标志，所要解决的瓶颈就是城投公司负债率的相关问题。城投公司的负债率高，这会导致城投公司到期兑付债务的理想局面存在较多不确定因素，公司所面临的压力较大。并且，受市场化业务不足的影响，城投公司在扩大自身效益方面也存在相应困难。没有良好且丰富的资源和业务作为支撑，城投偿债能力难以获得保障。在业务方面，当前城投公司开展的业务较为基础且单薄，自主开展的市场化业务相对较少。产生这一现象的主要原因涉及两个方面：一方面是城投将大量精力用于政府基础设施建设，前期投入较高，后期回收较慢，资金容易存在积压，相应的压力较大;另一方面，城投公司受限于常规业务的影响，自身创新意识和创新能力还有待提升。由于城投市场化经营意识及创新方面都存在局限，所以想实现市场化转型的目标也显得格外艰难。
为破除上述瓶颈，优化城投经营方向是实现转型发展的可行之路。合理认识城投的经营项目问题，转型需将公益性和盈利性项目分开进行区别经营。公益性项目确保基础建设进程和项目落地情况，而盈利性项目则要进行转型方面的思考，着重进行改革。首先，城投公司要以市场化的思路对盈利性项目进行经营管理，加强激励机制落实情况，以市场化为导向进行相应的安排调整。其次，应注重整合手中的优势
资源，使资源能够在盈利性业务或项目上发力，实现资源的有效利用。最后，城投公司在顺利执行上述发展改变后可逐步考虑实施对外拓展战略。在转型过程中有意识地将核心业务进行适时的区域外扩张，使其逐步摆脱政府的限制，发挥出更大的作用和价值。
（二）政企边界模糊需解放思想建立完整制度 政企分开是实现城投公司转型的前提。若公司始终受政府管理，相关指令性任务消耗公司经营的大部分精力，那么公司将无暇思考战略发展问题，无法将转型与发展提上日程。在此情况下公司需解放思想，建立完整的企业制度、健全组织架构、实现人才战略升级。在建立完整企业制度时可向国有企业吸取经验，公司可设立党组织、董事会、经理层等，帮助公司规范治理结构，完善权力与责任的落实问题。在运作上起到协调作用，将各层级相应的能力和责任实现结合，确保公司能有效运作起来。在转型发展道路上，城投公司需要充分落实短期、中期、长期的发展目标，掌握发展节奏。短期转型与发展需要着重强调规模建设，将城投公司的规模逐渐扩大，以此来增强竞争实力。中期发展需要着眼于布局工作，实现公司良好布局，以此来稳定公司实力，扩大自身影响力。长期发展需将人才的重要性进一步提升起来，任何时候人才都是保障公司长远发展的重要条件。由此梳理城投公司转型发展的思路，在改革上公司要实施长期的人才战略，将人才吸引、人才保留、人才利用做到更好。为了实现短期及中期目标，企业需要建立健全绩效机制和薪酬体系，利用完善的制度及奖励激发内部员工的积极性和创造性，为公司发展贡献出应有的力量。同时，公司还需着眼于外部市場环境，加强自我学习和外部交流能力，从其他区域城投公司中汲取发展经验和可借鉴的方法，帮助自身实现进步。
（三）区域资源限制需通过改革得到解决
。
城投要想实现良好转型需重视对区域资源的利用。国有企业和城市资源一旦被整合起来，能有效解决城投优质资源欠缺的问题。有优质资源做保障，城投公司要做的就是优化资产结构，内部优化重组，进而提高资产变现的能力。结合实际情况来看，整合后的城投公司容易出现经营管理分散的问题，要解决此问题可以将精力着重放在母公司和关键子公司身上，增强集团母公司核心竞争力。基于此条件下，优化调整业务同质化、横向竞争严重的公司，并且存在债务问题、发展潜力弱的子公司进行逐步剥离。在保留核心竞争实力的同时，削减对转型发展存在阻碍的子公司，可保障城投公司轻装前行，快速实现转型优化。
五、总结与展望 城投公司要实现转型与积极发展，正确认识城投公司的特点是进行转型的前提。在决定转型之后将与政府完全剥离的错误思想予以纠正，充分认识到公司的特性和实际情况，能够帮助公司更好地认清当下存在的显著问题及实施发展存在的瓶颈。针对问题和瓶颈积极思考破除办法并制定短期、中期、长期发展目标，以此帮助城投公司找到转型发展的正确道路，实现良性转型。在这一过程中，改革道路并不是单一的，由此，方法也需实现举一反三才能更加充分地应对转型过程中面临的问题。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1
当我们讨论城投公司转型时，有必要追问一个本质问题——城投到底是什么？
城投公司一般而言指的就是全国各级政府所举办的投融资平台公司。根据国发〔2010〕19 号文“地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”财预〔2010〕412 号进一步明确城投公司：包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
就此，似乎从政策角度，已将城投公司明确定义。但客观而言，这更多是对城投公司实践现状的归纳与概括，说明了城投公司的一般特征。那么除此之外，我们还能从这里了解到城投公司的什么呢？尤其是在对城投公司转型具有深刻意义的内在性质方面，是否仍有必要进一步追问城投公司
到底是什么？
一、为什么要追问城投公司是什么？
在防范化解重大风险、国资国企改革不断深入的背景下，城投公司作为特殊国企，面临着是否需要转型、转向什么、怎么转型的重大拷问与挑战，这可谓是城投公司的关键抉择时刻。在这样一个关头，首先必须要回答一个问题，即“ 我是谁”—— 城投公司是什么 ？无论是城投公司以往的荣耀、当下的转型挑战、将来的凤凰涅槃都取决于城投公司到底是什么的回答。如果对城投公司的性质缺少足够明确清晰的认知，城投公司在转型与否及其转型中所面临的困境将无从化解，甚至导致盲动、蛮干的出现。
事实上，当下城投公司转型中所 面临的政企关系、监管机制、市场化问题等莫不需要通过对城投公司是什么的回答以实现正本清源。如果对这一问题不做出严肃回答，城投公司的转型极有可能误入歧途——或将城投公司在政策中腾挪周转，实际照旧；或将城投公司按照普通国企对待，无法差异化推进改革；或将城投公司一刀切，机械化关停并转……如果城投公司转型误入歧途，那么受到损害的不仅仅
将是城投公司自身，更有地方政府，尤其对财税收入紧张的中西部地方政府而言，无疑是雪上加霜。
因此，回答城投公司是什么具有重大的现实意义——是深化对城投公司的认知，理解城投公司性质的需要；更是推动城投公司开展转型工作，并确保向正确方向推进的重要前提，换而言之，这深刻影响城投公司将何去何从。
二、城投公司为什么而生？
要回答城投公司是什么，就必须探究城投公司为什么而生，即必须追本溯源，回到城投公司的起点，在城投公司的历史发展进程中进行探讨。
1992 年，在政府投融资体制变革的大背景下，首家城投公司于上海应运而生。此后，1994 年，由于中央政府推行财税制度改革，地方政府的财权和事权产生了严重不匹配的情况；1995 年施行的《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券；1996 年颁布的《贷款通则》限制了地方政府直接向银行贷款的能力。在此背景下，自上海首家城投公司设立后，为解决地方财力不足，各地城投公司得到初步发展。在这一时期城投公司主要由地方财政部门、建委
共同组建，公司的资本金和项目资本金通过财政拨款方式、城市规费筹集，其余资金以财政担保由公司向银行贷款。在该模式下，城投公司实际并无多少资产，债务上升快，因此在 1995 年出台《担保法》不允许地方财政担保后，这种模式难以为继。
1998 年东南亚金融危机后，国家开发银行率先与安徽芜湖签订捆绑式项目贷款协议，开启“芜湖模式”，为地方政府创造了新的投融资方式，各地继而纷纷效仿。该时期，城投公司由地方政府注入市政道路桥梁等各类资产组建，在政府承诺还款的基础上，通过银行、债券等各种方式融资，继而在省市县全面开花。重庆“八大投”为该时期城投公司典型。
2008 年全球经济危机，中央出台“四万亿”政策。为配套中央资金，地方政府加大了组建城投公司力度；同时，央行和银监会发文鼓励地方政府组建合规融资平台。城投公司进入发展快车道，在数量与融资规模上再创新高，为地方政府基础设施投资建设等筹集了宝贵的资金，推动了地方社会经济发展。
然而，随着城投公司的快速发展，相应金融风险，尤其是地方债务风险，也在累计增长，。2014 年为加强地方政府
性债务管理，43 号文明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，规定融资平台公司不得新增政府债务。2017 年财政部等6 部委联合发文要求开展地方政府融资担保清理整改工作，并提出城投公司要尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。在此情况下，城投公司的发展必然受到抑制，尤其在中央防范化解重大风险的要求下，城投公司进入曲折发展时期，对转型的需求越来越迫切。
通过对城投公司发展历史的简单梳理，可以非常清晰地看到，城投公司诞生于政府投融资体制改革，发展于央地财政体制变革，服务于地方政府投融资。城投公司为政府治理而生，是地方政府经济治理的强大工具。
实际上，城投公司可视作地方政府的准财政部门，尤其在基础设施建设方面是地方政府无可替代的治理工具—— 这是城投公司的本质属性，城投公司的一切命运转折莫不与此相关。正因是政府治理工具，城投公司勃然发展；也基于相同的原因，城投公司发展几经波折，当下更是要求转型。
三、城投公司是企业吗？
城投公司作为政府治理工具，那么它是企业吗？是实实在在的市场经营主体吗？想要回答这个问题，我们仍然有必
要回顾城投公司的发展历程。地方政府组建的融资平台都是工商登记注册的企业，举债亦均以企业名义开展，业务开展均按照企业形式运营，因此以名义而言，城投公司毫无疑问是企业。但城投公司作为一种政府治理工具，有必要在此前提下对“企业”的属性做简单探讨：在社会主义市场经济下，企业一般指以追求盈利为目标的营利性组织，是市场经营主体，以此衡量，可知城投公司虽冠以“公司”之名，但其本质上不能简单一概而论为企业或市场经营主体。
对于城投公司的市场经营主体属性必须予以分类说明：少数改革转型早且较为成功的城投公司已具有较为鲜明的市场经营主体属性，通过市场化经营，创造着稳定的经营现金流，呈现着较好的发展态势；大多数因各种原因尚踯躅于转型中的城投公司背负着沉重债务等负担，仍然以政府性收入为主，拓展市场经营主体属性为发展意向；并且仍有不少作为政府纯粹融资平台的城投公司，面临着注销的危险处境，但依然寄希望于能够继续保持市场经营主体属性。
因此，城投公司虽然作为政府治理工具，其市场经营主体属性，无论名义无否、强弱与否，在当前政府投融资体制、资本市场运行体系下，均必须保住，这是城投公司的安身立命之本，失去市场经营属性的城投公司毫无应有价值。
城投
公司必须是企业，而且在当前形势下，其转型必须重点在市场经营主体属性上发力。
四、城投公司何去何从？
因此，回答城投公司是什么具有重大的现实意义，是深化对城投公司的认知，理解城投公司性质的需要；更是推动城投公司开展转型工作，并确保向正确方向推进的重要前提，换而言之，这深刻影响城投公司的何去何从。
毫无疑问， 城投公司将继续作为政府治理工具。在城投公司转型实践中，存在一种认知，认为城投公司转型就是不再承担政府治理工具职能，要与政府脱钩。这种认知半对半错，一方面城投公司确实不能再按照以往的模式承担政府的治理职能；另一方面，轻言不再承担政府治理职能，对城投公司转型却将是致命的。
城投公司转型绝不是要摒弃政府治理工具这一属性，恰恰相反，城投公司转型的机遇正蕴含于承担政府治理工具的职能之中。这种机遇来自于政府治理体系的现代化转型。
为有效满足政府现代化治理需要，尤其在城市投资建设运营服务方面，要求城投公司积极贡献市场化力量，是强化
城投公司市场经营主体属性的题中之义。
政府治理工具属性为城投公司转型提供了需求，为转型成功与否奠定了重要基础。城投公司市场经营主体属性由名义上转向实质上，则是响应政府治理转型的必然要求。作为政府治理工具的城投公司将走向幕后，更多在合理布局国有资本、优势产业引导等方面发挥作用；作为市场经营主体的城投公司则将在舞台上贡献更多表现，充分在市场化经营管理水平、国有资产保值增值效果等方面发挥作用。
城投公司转型任重道远，其整体转型效果如何，于国于民都具有重大意义，对地方政府而言则更是具有举足轻重的影响。但城投公司转型的探索一定要采取审慎态度，决不能轻举妄动。从城投公司的政府治理工具与市场经营主体属性出发，为城投公司转型提供了独具一格的视角，有助于深刻理解城投公司转型的紧急与迫切，更有益于探索城投公司转型的潜在机遇与转型之道。
一、城投平台角色的转变
............................................................................................................ 4 二、城投平台转型的具体案例
.................................................................................................... 5 （一）城投平台向建筑行业转型案例
............................................................................... 5 （二）城投平台向房地产行业转型案例
............................................................................ 5 （三）城投平台收购上市公司转型案例
............................................................................ 6 （四）城投平台整体转型为城市综合运营服务商案例
.................................................... 7 三、如何看待城投平台转型？
.................................................................................................... 8 四、风险提示
............................................................................................................................. 10
公共联系人
图表索引
图 1：济南城建 2017 年以来工程施工营收占比保持在 60%以上（亿元）
..............5 图 2：浦东土控 2019 年以来房地产销售及经营性物业收入占比超过 50%（亿元）
................................................................................................................................ 6 图 3：潍坊城投入主上市公司后主营业务收入增速明显提升（亿元）
.....................7 图 4：上海城投 2014 年以来营业收入大幅增加（亿元）
..........................................8 表 1：中央和部分省份关于城投平台转型的文件
.........................................................9
公共联系人
2021年4月23日，天津市政府网站发布天津市人民政府《关于推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司深化改革转型升级实现高质量发展方案的批复》，将城投集团改组为国有资本投资公司，定位为城市综合运营服务商，引起市场广泛关注。
其实早在此之前，城投就一直在提转型、拓展经营性业务，逐渐由纯粹的城市建设者转变为运营者，本文将聚焦城投转型进行分析。
一、城投平台角色的转变
2015年之前，城投平台主要承担城市建设者的角色。1994年实施的分税制改革，使得地方政府财权与事权不对等，催生强烈的融资需求，城投平台在此背景下应运而 生。2008年金融危机后，我国经济增速快速下滑，面临硬着陆风险。为了应对危机，推出了“四万亿”计划，大力发展基建。与此同时，2009年央行、银监会联合发布 92号文 1 ，支持有条件的地方政府组建投融资平台，因此在多重政策刺激下，地方政府成立了大量的城投平台，承担城市建设任务。得益于此，我国城镇化率大幅提升，城市面貌得到显著改善。
作为城市建设者，城投平台主要从事市政道路、桥梁、水利等基础设施建设，以及土地开发整理、棚户区拆迁改造等业务。收入主要来源于代建项目的政府回款、土地出让收入的返还。
2015年以来，城投平台市场化转型进程加快。2014年的新预算法和43号文 2 ，明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借 债务，也不得通过企业举借债务，要求剥离城投平台的政府融资职能，2015年起城投平台市场化转型进程加快。
部分平台转型是通过增加经营性业务来实现，但真正适合城投转型的业务方向较少。目前，城投转型的业务方向一般为房地产、建筑、商品销售（贸易）、公用事业、金融和产业投资等。部分平台还通过直接收购上市公司，拓展经营性业务。
也有部分平台整体转型为城市综合运营服务商。城市综合运营服务商的概念比较大，参考天津市政府的方案可以概括为：以市场化方式承接项目建设和城市运营管理业 务，对以城市公共资源为主体的各种可经营资源进行市场运作，实现资源价值最大化，并通过市场化方式吸纳优质社会资源，壮大公司投融资实力，投资战略性核心业务以控股为主，推动产业与城市融合发展。
作为城市运营者，城投平台会从事水务、燃气、电力、垃圾处理等公用事业类业务，并综合利用城市资源开展其他收费业务，获取特许经营权，可以带来稳定的运营收 入和现金流。
公共联系人
1
指《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》 2
指《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》
二、城投平台转型的具体案例
（一）城投平台向建筑行业转型案例 城投平台过去作为城市建设者，承担了很多道路、桥梁等基础设施代建任务，有一定的建筑施工经验。
以济南城市建设集团有限公司（简称“济南城建”）为例，公司是济南市资产规模最大的发债平台，城投类业务主要由子公司西城集团和滨河集团负责，分别从事西 部新城区、滨河新区和小清河片区土地开发整理、基础设施建设业务。2016年土地熟化营收为158.1亿元，占比高达60.4%。
济南城建逐步向建筑行业转型，2017年工程施工业务营收，首次超过土地熟化营收。公司工程施工业务通过公开招投标获取项目资源，采用总承包模式建设，业务主要 集中在山东省内（以济南市为主），同时积极拓展省外业务。2017年工程施工营收由2016年的86.3亿元增加至116.78亿元，而土地熟化营收大幅降至49.9亿元。相应地，工程施工营收占比跃升至64.5%，之后也一直保持在60%以上的水平，实现了向建筑行业转型。
图1：济南城建2017年以来工程施工营收占比保持在60%以上（亿元）
300
工程施工 土地熟化 商品房销售 运营维护费 成品油销售 项管、监理及检测 租赁及物业服务 广告 其他
250
200
150
100
50
0 2016
2017
2018
2019
2020Q3
数据来源：W ind ，评级报告，募集说明书，
（二）城投平台向房地产行业转型案例 城投平台过去做了很多土地一级开发整理业务，积累了资源，并且棚改建安置房也有一定经验，转型做房地产行业相对容易，可以依托土地资源实现一二级联动。
以上海浦东土地控股(集团)有限公司（简称“浦东土控”）为例，公司主要负责浦东新区“7+1” 3 开发区域外部分土地的开发工作。待土地前期整理完成后，根据浦东
公共联系人
3
“ 7+1 ”开发区域为上海综合保税区、临港产业区、陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、临港主城区、国际旅游度假区和后世博板块。
新区统一规划，直接转让或是进行深度开发。土地一级开发转让模式，最终通过土地出让金平衡前期投资；土地深度开发模式下，公司在完成一级开发的土地基础上，根据浦东新区统一规划开展土地后续开发的准备工作。2017-2018年公司营业收入仍以土地开发为主，营收占比在50%以上。
2019年以来，浦东土控逐步向房地产行业转型，房地产销售及经营性物业收入占比超过50%。公司房地产销售业务分为动拆迁用房销售模式和普通房产开发模式，具 有房地产开发二级资质。截至2020年9月末，公司在建动拆迁用房项目2个，普通房产项目3个（其中花木项目已完成预售36.75亿元，结转将带来营收增长），未来还 有3个拟建项目。经营性物业收入主要为公司所持地产出租所得租金及物业管理费收 入，2017-2019年稳步增长，分别为1.82亿元、1.86亿元和1.91亿元。截至2020年9月末，公司在建及拟建经营性物业项目分别为2个、7个，待项目建成后收入将进一步增加。
图2：浦东土控2019年以来房地产销售及经营性物业收入占比超过50%（亿元）
土地开发 房产销售 经营性物业 其他 公园管理 商品销售 12
10
8
6
4
2
0 2017
2018
2019
2020Q3
数据来源：W ind ，评级报告，募集说明书，
（三）城投平台收购上市公司转型案例 目前城投平台收购上市公司的案例越来越多，一方面城投平台可以发挥自身国有资本的增信优势、帮助上市公司化解流动性危机；另一方面也可以借助上市公司拓展自身产业结构，加快市场化转型步伐。
以潍坊城投收购美晨生态为例，潍坊市城市建设发展投资集团有限公司（简称“潍坊城投”）是潍坊市重要的基础设施建设与国有资产运营管理主体，主要从事潍坊 市内的自有土地出让、城市建设、供水供热、水利建设等业务。山东美晨生态环境股份有限公司（简称“美晨生态”）成立于2004年，主要从事园林绿化与非轮胎橡胶制品业务，2018年营业收入中园林绿化业务占比63.11%，非轮胎橡胶制品业务占比 为36.89%。
公共联系人
2018年9月，潍坊城投收购美晨生态10%股份，2018年11月再次收购美晨生态11.46%
股份，两次收购后潍坊城投持股比例达21.46%，成为美晨生态的控股股东。2019年 7月，公司完成了对美晨生态董事会的改组并派驻相关董事，取得了美晨生态的实际控制权，将其纳入合并范围。
收购美晨生态后，潍坊城投新增园林绿化和汽车零配件业务（非轮胎橡胶制品），营业收入快速增长，经营性业务增加。2019年潍坊城投营业收入为36.2亿元，同比 增加18.9亿元，增速为109.3%。其中，园林绿化业务收入10.3亿元，占比28.5%，汽车零配件业务收入4.8亿元，占比13.2%，两类业务营收合计占比41.7%。与此同时，这两类业务毛利润占比也较高，为39.9%。得益于此，潍坊城投市场化转型加快，取得新的利润增长点。
图3：潍坊城投入主上市公司后主营业务收入增速明显提升（亿元）
贸易 园林绿化 汽车零配件类 水利建设 供水、供热 其他 资产有偿使用 自有土地出让 60 金融 旅游 城市投资建设
50
40
30
20
10
0 2016 2017 2018
2019
2020Q3
数据来源：W ind ，评级报告，募集说明书，
（四）城投平台整体转型为城市综合运营服务商案例 近两年，有不少地区官媒报道，某某平台转型为城市综合运营服务商，其实往前追溯最早做到这一角色转变的应为上海城投(集团)有限公司（简称“上海城投”）。
上海城投前身为1992年成立的上海市城市建设投资开发总公司，起初主要从事上海 市城市基础设施重大项目建设。自2004年起，公司开始谋求转型，经过一系列资产划转整合后，2014年更名为上海城投（集团）有限公司，并将业务聚焦路桥、水务、环境、置业四大板块，转型为上海市综合运营服务商。
具体来看，路桥板块：主要负责上海市越江设施、高速公路等大型市政交通设施的投资、建设、运营和管理；水务板块：包括中心城区和部分郊区的原水与自来水供应、防汛排水及污水处理等；环境板块：包括城市生活垃圾等固体废弃物的清运、中 转运输和处理处置业务，以及城市环境治理与保护等项目的投资、建设和运营管理； 公共联系人 置业板块：包括成片土地开发、旧区改造、历史风貌保留保护、超高层建筑和保障性住房建设等。由此可见，上海城投这四大业务板块与城市运营息息相关，均具有一
定公益性，并能够通过市场化运作产生稳定的现金流入，而不是仅依靠政府回款。图4：上海城投2014年以来营业收入大幅增加（亿元）
水务板块 环境板块 置业板块 路桥板块 其他 300
250
200
150
100
50
0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 数据来源：W ind ，评级报告，募集说明书，
三、如何看待城投平台转型？
城投平台转型是大势所趋，中央和地方都不断出台政策要求平台转型。中央层面， 2010年的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文），首次提到要对融资平台进行清理规范，主要由于2009年政策宽松地方政府成立了大量融资平台，但那时还没有将转型提上日程。2014年的新预算法和43号才真正开启了城投转型之路，之后的225号文、50号文、27号文、5号文等也都有提到要取消融资 平台的政府融资职能，分类推进融资平台市场化转型。地方层面，四川、重庆、山 东、陕西等省份都曾专门发文要求加快推进融资平台市场化转型，并给出了更具体的分类转型标准。
然而，实际上城投平台转型存在较多困难，尤其是欠发达地区。其一，城投平台人员大多来自政府部门，偏行政化编制，缺乏企业管理和市场化管理经验。其二，城投 平台过去从事的业务主要是公益性的，由政府直接指派，不需要通过市场化招投标，缺乏市场化竞争经验。其三，欠发达地区资源和产业匮乏，城投平台更加难以找到合适的方向进行转型，或者说转型后可能还面临亏损的风险。
对于城投转型的风险，关键看转型的业务是不是完全以盈利为目的。部分平台转型的业务不完全是以盈利为目的，也带有一定的政策导向和半公益性，例如水务、电力、燃气、垃圾处理等公用事业类业务，以及按照政府产业导向进行的产业投资业 务等。这类平台，承担着城市运营者的角色，相对较安全。本质上还是在帮政府做 事，而且政府还有可能把城公共联系人
市资源向这家平台集中，以打造城市综合运营服务商，只不过采取偏市场化的方式，并可以产生经营性收入。
而对于平台转型以纯盈利为目的业务，要谨慎分析该业务的市场化程度，及城投是否具备从事该行业的能力。一般来说，业务的市场化水平越高，承担的风险可能越 大。如果纯盈利的业务，占城投整体营业收入及毛利润的比例达到60%以上，或者更高，则我们可能更需要以国企的分析框架去评判其风险及估值的合理性。
表1：中央和部分省份关于城投平台转型的文件 时间 机构 政策文件 内容
2010 年 6 月
国务院
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 （19 号）
对融资...
作者：王海红 彭 程
来源：《现代经济信息》 2021 年第 9 期
王海红 1 彭 程 2
1.台州市城市建设投资发展集团有限公司 2.中国投资咨询有限责任公司
摘要：“十四五”时期是开启我国全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，我国经济发展步入新时期。在进一步加强地方政府隐性债务风险防控和国资国企改革系列政策要求下，为更好承担新时期的新任务，应对好新挑战与新机遇，城投公司也面临着转型发展的问题。通过分析当下城投公司在转型发展中面临的主要问题，结合对政策以及实际案例的研究分析，探讨城投公司未来可能的几种主要转型类型与方向，并提出相关转型发展策略建议，以期能为实践中城投转型升级发展提供参考和借鉴。
关键词：城投公司；市场化转型；转型方向；策略
一、城投公司市场化转型面临的问题
城投公司，一般又称为“地方政府投融资平台”，是在我国特定的财税体制和城市化快速推进背景下，由地方政府主导逐渐演变产生的，在城市化进程中发挥了重要作用。进入到新时代后，GDP 增长不再是各地方追求发展的唯一目标，各地依靠投资拉动 GDP 增长的模式将彻底转变，城投公司作为地方政府投融资主体的历史使命也基本完成。未来地方政府的公益性、准公益性项目，将会以政府购买、政府补贴等更为规范的方式来进行。因此，城投公司亟待进行市场化转型。
城投公司在市场化转型过程中面临不少问题，而且不同层级、地域的城投公司因资源禀赋和功能不一样，面临的问题也各异，但也存在一些“通病”，总的来说主要包括以下几方面：
一是企业治理方面：法人治理结构不完善，离市场化要求还存在一定差距，治理能力有待加强。城投公司名义上是企业，实质上无论管理模式还是人员性质，都具有浓厚的行政化色彩，有些地方的城投公司甚至还存在和政府部门“两块牌子一套班子”的情况。有些地方经过系列改革，已实现了“政企分离”，但法人治理结构不完善的问题还是较普遍，例如还存在董事长和总经理一人兼任、监事会未能履职、外部董事缺乏等问题；有些城投公司法人治理结构看似较为完善，实质是“有形无实”，董监事主观能动性和法人治理水平有待提高。
二是业务经营方面：企业自身造血能力不强，资本运作能力偏弱，加上融资政策紧缩加大了企业融资压力，加剧了转型压力。与此同时，由于原来的城投公司依赖政府赋予的资源而发展，导致脱离政府支持后，不少城投公司业务市场积累不足、决策机制缓慢，市场竞争力弱的问题显现；在金融与投资业务方面，城投公司(金控类)等在市场营销和风控领域的业务经验不足，缺乏相对成熟的制度体系，在产业引导基金、投资并购、小贷等业务领域可能面临裹足不前的窘境。
三是与政府的关系方面：仍受一定程度的行政制约及干涉。带有较浓厚的行政色彩是不少城投公司在经营管理转型上面临的难题。虽然形式上“政企分离”了，但不少基建项目背后实际还是由政府决策和指挥，城投公司只是担当执行者角色；而且在某些政府职能转变不到位的情况下，城投公司市场化转型还受制于职能定位的约束，有些只能以子公司为核心采取局部市
场化转型的方法。对此，城投公司的改革必须要从职能、经营决策权、人员管理等方面彻底去开展，否则市场化转型很可能就发展成了“新瓶装旧酒”。
此外，资金运作方式落后、债务负担沉重等问题也是不少城投公司市场化转型的重要阻碍因素。
二、城投市场化转型的方向
在国企改革背景下，虽然城投公司改革的主流方向是市场化，但是根据功能类型不同，城投公司市场化转型的细分方向实际上存在差异。对此，陕西、山东、湖南、重庆等省市相继发布融资平台转型或管理的文件，总体上看均采取“分类施策”的策略，对“空壳类”公司直接关闭，其他则转型成一批市场化运作的公益类或商业类国有企业。
综合城投行业转型现状以及中央和相关省市国资国企系列政策文件等因素的考虑和评估，笔者认为城投公司市场化转型未来将主要聚焦于以下方向：
第一，向城市综合服务商转型发展。针对原来以土地储备和基础设施建设类的城投公司而言，可以基于原有业务资源和经验，积极争取水、电、热、气等公用事业领域的特许经营权，并参与城市道路、环境治理和生态建设、医疗、文体等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，以拓展或扩大公共产品和服务业务规模，由此逐步转型为城市综合服务商。由此，城投公司既可以利用相关特许经营权向社会获取稳定的经营收入和现金流，还可以从中获得政府对相关公用事业的补贴收入，这有利于增强城投公司自身造血能力。
第二，向国有资本投资运营公司转型发展。新时期国有资本投资运营公司要求以提升资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标。在各地政府面临改变传统基建发展道路、引导地方经济产业升级迫切需求的情况下，产业转型成为主要突破口。在这种背景下，城投公司转型关键是从融资端向投资端转变。对此，东部发达地区的一些政府通过注资、整合重组等方式为平台公司解决历史包袱、壮大城投公司资产规模，在此基础上将相关平台公司转型为产业引导型、投资控股型、扶持创业型等企业。其中不少城投公司被定位为区域综合性国有金融投资平台，通过与银行、社会资本及地方政府组建产业投资基金的形式，发挥孵化地方产业、优化产业布局的积极作用。此外，在能源环保等国家重点发展的战略新兴产业领域，借助泛市值管理模式及股权投资路径，对相关上市公司并购基金进行投资，由此促进地方产业优化与创新，并有助于巩固国企市场主导地位。同时也有利于带动相关投资机构、社会资本进入地区产业投资领域，进而促进地方产业转型升级发展。
第三，向专业化的实体产业公司转型发展。专注于某一实体产业，基于以往在该领域的业务经验和资源，向专业化的经营公司转型发展。随着国企改革三年行动方案的逐步推进与落实，相关专家明确未来国企改革将向“资企分离”发展，即把资本运营职能剥离到国有资本投资公司与运营公司，使大多数国有企业回归实体经济。
三、城投公司市场化转型策略及建议
基于城投公司市场化转型面临的系列问题，城投公司要成功实现市场化转型，实现业务可持续发展，笔者认为有以下几个重点：
首先，明确战略定位和目标。明确发展定位和目标是城投公司市场化转型成功与否的重要因素，这决定着城投公司最后转型成什么类型的企业以及如何选择转型路径的问题。结合前述分析，未来仅有纯公益类业务的城投公司将消失，兼有公益类和准公益类业务的城投公司具备向城市综合运营服务商转型的基础和潜力，其中像以交通、水电气热等准公益类业务为主的城
投公司还可能通过对产业链进行纵深延伸向专业化实体产业公司发展；以经营性业务为主的城投公司既可能发展为投控型公司也可能成为实体产业公司。
城投公司需制定新时期背景下适合自身的战略规划体系，并明确城投公司转型的方向及目标。这不仅有利于避免在转型发展过程中受市场业务等多方因素的干扰，保证市场化转型不背离其发展大方向；同时也有助于企业资源的集聚和有效利用。
其次，注重内外部关系理顺。一方面理顺外部政企关系，从以往依靠政府信用担保转向依靠企业自身信用进行融资、从依靠政府给予或派发指令开展项目的业务模式转向国有资本授权管理体制下的契约化模式，按照市场化方式开展企业对外经营。另一方面，理顺城投公司内部职能部门之间、城投公司与下属子公司之间的权责关系。根据城投公司发展定位的不同，其内部职能机构设置以及对子公司的管控模式等存在差异，例如转型为投控型的城投公司对子公司的管控可能更偏向财务管控，而产业型的城投公司采取的管控模式通常更倾向运营管控。上述两方面关系的理顺和厘清，是城投公司从实质上实现市场化转型的重要条件，否则城投市场化转型就只是停留于表面。
最后，从企业治理、业务以及人员管理三个维度进行市场化转型。企业治理需要去行政化和公司治理企业化。一方面要完善企业法人治理结构与组织体系，在发展战略指引下采取配套的管控模式；另一方面，开展并完善制度流程建设，健全风险内控制度体系，实现企业规范化管理。
城投公司业务转型最直接的目的就是为了增强自身造血能力，实现市场化经营。在明确了战略定位和发展目标的基础上，城投公司业务转型的路径，最直接且快捷有效的方式是由政府注入优质资源来增强城投公司造血能力，但这个条件受限于地方政府能力和区域资源禀赋，实质上只能算资产整合，并不是城投自身“脱胎换骨”真正成功实现了市场化转型。除了这种方式外，参考上海城投、合肥建投、天津城投等优秀城投公司的发展经验，实践中还有两种主要方式助力城投业务转型发展。一是加强资本运作。城投公司主要通过股权投资、产业投资基金、并购、上市等资本运作方式优化业务结构、引导和扶持地方产业发展，进而实现资本溢价，以增强自身造血能力。另一个是进行混改，例如天津城投。城投公司开展混改有助于产权实现多元化，且能借助外部力量淡化其“自带”的行政色彩，同时还便于引入市场化企业管理模式，为企业注入发展活力的同时，推动其向市场化运转的现代企业制度转型。
人员是城投公司市场化转型关键的推动力量。城投市场化转型要注重对员工市场化观念的引导和转变，积极向地方国资监管部门争取在人力方面的最大限度放权、授权，并构建配套的市场化人力资源机制；在引才育才方面建立“能者上、庸者下、劣者汰”的员工选拔任用制度，积极探索“职业经理人制度、员工持股”等制度的适用路径；同时紧抓绩效考核与落实效果，杜绝人力资源和激励机制流于形式，形成有利于转型发展的用人导向，激发企业内生活力。
参考文献：
[1]毛捷,徐军伟.地方融资平台公司的市场化转型研究——制度溯源、个性刻画与实现路径[J].财贸经济,2021(3).
[2]侯顺利.地国企改革方向及相关投资机会分析[J].企业改革与管理,2019(7).
[3]胡旭.地方政府投融资平台市场化运作解析[J].财经界(学术版),2020(2):29-30.
[4]文宗瑜. 双循环战略下国企改革深化与竞争定位[J].国企管理,2021(1):31-33.
[5]丁丽慧.地方政府融资平台转型分析及多元化金融服务支持路径研究[J].经济管理文摘(财税与金融),2019(21):3-4.
相关热词搜索： 关于城投公司转型与发展的思考 转型 思考 发展版权所有:安华文秘网 2009-2024 未经授权禁止复制或建立镜像[安华文秘网]所有资源完全免费共享
Powered by 安华文秘网 © All Rights Reserved.。备案号：粤ICP备09117125号-1